II SAB/Łd 135/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. do rozpatrzenia wniosku A. M. z dnia 20 sierpnia 2018 roku w zakresie punktu 3 i 4, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Wnioskiem z 20 sierpnia 2018 r. A. M. wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. (w skrócie: "ZDM" ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) przesłanie kserokopii wniosków przedsiębiorców ubiegających się o wjazd pojazdów ciężarowych o masie powyżej 10 ton na ul. A w P., a także zezwoleń wydanych przez ZDM w tej sprawie od 21 czerwca 2018 r. do chwili obecnej; 2) przesłanie kserokopii rejestrów pojazdów ciężarowych wywożących odpady za maj, czerwiec, lipiec dla firm A oraz B, wraz z zaznaczeniem numerów rejestracyjnych pojazdów; 3) przesłanie kserokopii opinii firmy A o sytuacji drogowej na ul. A po wprowadzeniu tam zmiany organizacji ruchu; 4) przesłanie kserokopii protokołu kontrolnego (notatki służbowej) Straży Miejskiej w P., który miał wpływ na wydanie przez ZDM firmie C zezwolenia w sprawie realizacji decyzji Prezydenta P. z dnia [...] r. Zdaniem wnioskodawcy, z pisma ZDM z [...] r. wynika, że informacje wynikające z kontroli Straży Miejskiej miały wpływ na wydanie tego zezwolenia; 5) udzielenie odpowiedzi na pytanie: do kogo mieszkańcy ul. A mają zgłaszać udokumentowane przypadki nielegalnych wjazdów na ulicę pojazdów ciężarowych o masie powyżej 10 ton? 6) podanie terminów sprzątania ul. A w maju, czerwcu i lipcu 2018 r. Pismem z 30 sierpnia 2018 r. (nadanym na poczcie w dniu 4 września 2018 r.) organ ustosunkował się do złożonego wniosku. Odnosząc się do jego kolejnych punktów wskazał: Ad. 1. Wnioski zawierają dane identyfikujące poszczególnych firm, dlatego ich przetwarzanie musi być uzasadnione ściśle określonym i uzasadnionym celem. Biorąc pod uwagę Rozporządzenie RODO z 2016 r., żądanie nie może zostać zrealizowane. Ad. 2. i Ad. 3. Wystąpiliśmy ze stosownym wnioskiem do D. W przypadku uzyskania zgody tej firmy na udostępnienie kserokopii dokumentów, zostaną one przesłane wnioskodawcy; Ad. 4. Przedmiotowe zezwolenie wydane zostało w celu realizacji decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r., która została zacytowana w piśmie z 8 sierpnia 2018 r. poprzez przytoczenie poniższego akapitu z jej uzasadnienia: "Decyzja powyższa została wydana w związku ze skargami mieszkańców ulicy A i informacji z kontroli przeprowadzonych m. in. przez Straż Miejską". Wydziałem właściwym w tej sprawie jest Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. Ad. 5. W wymienionych przypadkach organem właściwym do podjęcia interwencji jest Komenda Powiatowa Policji w P. Ad. 6. Zamiatanie ul. A odbyło się 25 maja, 31 lipca i 9 sierpnia 2018 r. Dopiero w czerwcu, w wyniku drugiego postępowania przetargowego, wyłoniony został wykonawca, który rozpoczął swoje prace od zamiatania głównych dróg gminnych. Wobec tego pierwsze zamiatanie ul. A odbyło się w lipcu. Pismem z 4 września 2018 r. A. M. złożył skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie: "ustawy o d.i.p.") poprzez brak udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie. W treści skargi wniósł : 1) o zobowiązanie Dyrektora ZDM w P. do udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."); 3) o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej podyktowane było zwiększonym ryzykiem zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców ul. A w P. po wprowadzeniu tam od listopada 2017 r. zmiany organizacji ruchu. Od tego czasu wprowadzono zakaz wjazdu na ulicę dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 10 ton wraz z informacją, że zakaz ten nie dotyczy pojazdów komunalnych i pojazdów ciężarowych posiadających indywidualne zezwolenie ZDM. Z uwagi na zły stan techniczny ulicy ZDM w 2009 r. wnioskował do Starostwa Powiatowego w P. o ograniczenie decyzji środowiskowych wydawanych przedsiębiorcom prowadzącym rekultywację dawnego wyrobiska do 11 pojazdów ciężarowych na dobę dla jednego przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego wniosek ten zyskał akceptację Starosty. Skarżący wskazał ponadto, że ul. A nie jest drogą przeznaczoną wyłącznie do korzystania przez pojazdy ciężarowe prowadzące działalność na terenie dawnej żwirowni, nie posiada ona wydzielonych chodników, ciągów komunikacyjnych, ścieżek rowerowych, jest to zwykła droga gminna, która nie posiada utwardzonych poboczy. Korzystają z niej codziennie setki mieszkańców, dla których jest to jedyny ciąg komunikacyjny. Zdaniem skarżącego, obserwowany obecnie zwiększony ruch pojazdów ciężarowych na tej ulicy, w ilości wielokrotnie większej niż limit przyznany na 1 przedsiębiorcę, doprowadził do dramatycznego zwiększenia niebezpieczeństwa ryzyka wypadku drogowego oraz do dewastacji mienia prywatnego znajdującego się przy drodze, jak również spowodował uszkodzenia samej ulicy. W opinii skarżącego obserwowany obecnie tryb wydawania zezwoleń na wjazd na ulicę pozbawiony jest kontroli i narusza ustalone wcześniej limity przejazdów. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. 1 ustawy o d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Odpowiadając na skargę organ wskazał, że odpowiedź na wniosek skarżącego została wysłana faktycznie z jednodniowym opóźnieniem. Jednak zdaniem organu, brak jest przesłanek do ukarania go grzywną, gdyż odpowiedź została udzielona bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, że w zakresie pkt 2 i 3 wniosku, wystąpił do firmy D (pismem z 30 sierpnia 2018 r.) oraz do firmy B (pismem z 5 września 2018 r.) o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych dokumentów, na które to pisma do dnia udzielania odpowiedzi na skargę nie otrzymał odpowiedzi. Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący oświadczył, że w zakresie pkt 1 i 2 otrzymał pełną informację od ZDM w P. pismem z 18 września 2018 r. W zakresie pkt 3 i 4 wniosku nie uzyskał informacji. Natomiast co do pkt 5 i 6 wniosku, informacja została udzielona w pełni 1 dzień po terminie. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący wniósł, aby stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. nie załatwił wniosku skarżącego A. M. o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej w skrócie ustawy o d.i p., mając na uwadze treść wniosku z dnia 20 sierpnia 2018. Wniosek ten, jak wynika z jego treści, był sporządzony przez trzy osoby mające występować w imieniu mieszkańców ul. A w P., podpisany został przez dwie z wymienionych w piśmie osób, w tym przez A. M., który wniósł we własnym imieniu skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A zatem A. M. jest osobą, która wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i która może skarżyć bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Co do zasady, zgodnie z art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r. poz. 2371), oraz partie polityczne. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W art. 13 tej ustawy określony został termin udostępnienia na wniosek zainteresowanego informacji publicznej. Zgodnie z ust. 1 i 2 tego przepisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek zainteresowanego następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli takiej informacji nie posiada, udziela stosownej odpowiedzi o braku informacji, nie wydaje zaś decyzji odmownej. Nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami, że zakres informacji określonych we wniosku o ich udostępnienie, mieści się w pojęciu "informacji o sprawach publicznych". Wnioskodawca wystąpił bowiem o udostępnienie informacji w zakresie organizacji ruchu drogowego na konkretnym odcinku drogi publicznej, utrzymania tej drogi w czystości, oraz w zakresie związanym z korzystaniem z tej drogi przez pojazdy przedsiębiorców w związku z wprowadzonymi przez władze P. istotnymi ograniczeniami w poruszaniu się po niej większych pojazdów ciężarowych. Poza sporem jest też to, że wnioskodawca uzyskał informacje w zakresie zagadnień z pkt 5 i 6 wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r., chociaż z niewielkim opóźnieniem. Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w P. 20 sierpnia 2018 r., to 14 dniowy termin na udostępnienie informacji mijał 3 września 2018 r. Pismo zawierające odpowiedź na wniosek, w tym informacje będące odpowiedzią na pytania z pkt 5 i 6 wniosku, datowane na 30 sierpnia 2018 r., zostało nadane w dniu 4 września 2018 r., a więc już po upływie 14 dniowego terminu, a dotarło do adresata A. M. w dniu 7 września 2018 r. Jednocześnie z pisma tego nie wynika, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wskazał na rzeczywiste trudności w udostępnieniu wnioskowanej informacji w terminie podstawowym i aby wyznaczył dłuższy termin, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o d.i.p. W ocenie Sądu powołanie się w powyższym piśmie z 30 sierpnia 2018 r. na przeszkodę w udzieleniu informacji w postaci przepisów cyt. "Rozporządzenia RODO" nie jest właściwym załatwieniem sprawy. Zgodnie bowiem ze wskazanym wyżej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże w razie wystąpienia takiej sytuacji podmiot dysponujący informacją publiczną zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w uzasadnieniu której powinien, zgodnie z ust. 2 art. 16 ustawy o d.i.p., m.in. wskazać z czego wynika ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej, oraz pouczyć o możliwości i trybie wniesienia odwołania od takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie decyzja taka nie została wydana ani też Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. do chwili wniesienia skargi do tutejszego Sądu nie udostępnił informacji w zakresie pytań 1-4 wniosku z 20 sierpnia 2018 r. Z powyższego wynika, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien albo udostępnić posiadaną informację publiczną, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli uważał, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie podlega ustawowym ograniczeniom. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia stron udzielone na rozprawie, oznacza to, że wniosek z dnia 20 sierpnia 2018 r. w zakresie pytań nr 3 i 4 nie został do tej pory rozpoznany i właściwie załatwiony, skoro ani nie udzielono odpowiedzi na postawione pytania, ani nie wydano decyzji odmownej. Te właśnie okoliczności świadczą o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i były podstawą do uwzględnienia skargi w zakresie żądań sformułowanych w pkt. 3 i 4 wniosku z 20 sierpnia 2018 r. Dodatkowo Sąd wyraża pogląd, że zwlekanie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z załatwieniem wniosku w zakresie pkt 1 – 3 i powoływanie się na przepisy "Rozporządzenia RODO" wydaje się nieuzasadnione. Wszak wnioskodawca nie wnioskował o dostęp do danych prywatnych osób fizycznych, ale o dane przedsiębiorców i to w bardzo ograniczonym zakresie, bowiem dotyczące wniosków tych przedsiębiorców, którzy występowali o zezwolenie na wjazd ciężarówkami o masie powyżej 10 ton na ulicę A i wydanych w tym zakresie zezwoleń oraz o przesłanie rejestrów pojazdów ciężarowych wywożących odpady dla firm A i B w maju, czerwcu i lipcu 2018 r. Informacje takie związane są z działalnością gospodarczą podmiotów gospodarczych i z ruchem pojazdów na drodze publicznej, a nie ze sferą prywatną osób fizycznych i dotyczy to także sytuacji, gdy działalność gospodarcza jest wykonywana przez osobę fizyczną. Te uwagi można także odnieść do odpowiedzi na pytanie z pkt 3 wniosku. Nie wiadomo dlaczego opinia firmy A o sytuacji na ulicy A po wprowadzonych zmianach w organizacji ruchu nie mogłaby być udostępniona w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, a na pewno zdawkowa odpowiedź i to z powołaniem się na "Rozporządzenie RODO" nie jest załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przez przepisy ustawy o d.i.p. Ponadto w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku zauważyć należy, że nie odnosi się ona do pojazdów firmy B choć pytanie dotyczyło także pojazdów tej firmy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został także załatwiony w zakresie pkt 4. Treść udzielonej odpowiedzi pismem z 30 sierpnia 2018 r. jest tak niejasna, że nie wiadomo, czy Zarząd Dróg Miejskich w P. posiada wspomniany we wniosku protokół kontroli, czy też notatkę służbową Straży Miejskiej w P. Jeżeli Zarząd Dróg Miejskich dokumentu tego nie posiada, to należało jasno poinformować o tym wnioskodawcę. Jeżeli zaś dokument taki jest w posiadaniu Zarządu Dróg Miejskich w P., to należało wniosek załatwić. Podmiotem właściwym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej znajdującej się w Zarządzie Dróg Miejskich w P. jest Dyrektor tej samorządowej jednostki budżetowej Miasta P. będący kierownikiem tej jednostki, upoważniony do zarządzania nią i reprezentowania na zewnątrz. Skarżący na rozprawie oświadczył, że uzyskał już informacje, o które wnioskował w pkt 1 i 2 wniosku z 20 sierpnia 2018 r. Informacje te uzyskał jako odpowiedź na późniejszy wniosek z 10 września 2018 r., częściowo zmodyfikowany. Udzielona mu odpowiedź jest wystarczająca, a więc nie ma potrzeby zobowiązywania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. do załatwienia wniosku w tym zakresie. W związku z powyższym należało na podstawie art. 149 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), w skrócie P.p.s.a., zobowiązać Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3 i 4 wyznaczając na to 14 dniowy termin od chwili zwrotu akt. Mając na uwadze to, że część informacji zostało udzielonych z niewielkim opóźnieniem (odpowiedzi na punkty 5 i 6 wniosku), a inna część wnioskowanych informacji także została przekazana wnioskodawcy jako odpowiedź na następny, częściowo zmodyfikowany wniosek, co wnioskodawca uznał za wystarczające, Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i także z tego powodu uznał, że nie należy wymierzać grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. A.B.