II SAB/Łd 137/14

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prezydent Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącego S. M. z dnia [...] w zakresie doręczenia kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 roku w sprawie ze skargi Miasta B. sygn.akt III SA/Łd 829/12 wraz z uzasadnieniem w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. S. M. w dniu 18 sierpnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] i wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi wskazał, że w dniu [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej: 1) kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie ze skargi Miasta B. sygn. akt III SA/Łd 829/12 wraz z jego uzasadnieniem; 2) kto imiennie, jaki prawnik obsługiwał w/w inwestycje realizowane ze środków unijnych i który imiennie prawnik jest odpowiedzialny za nieprawidłowości powstałe w wyniku niedopełnienia obowiązków; 3) kto imiennie, jaki pracownik Urzędu Miasta B. prowadził przygotowania inwestycyjne i niedopełniając obowiązków doprowadził do uchybień ujawnionych przez Zarząd Województwa [...]; 4) jaką kwotę Miasto zwróciło tytułem decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...], nr [...] i jaką kwotę odsetek zmuszone było zapłacić tytułem zwłoki; 5) czy Prezydent B. ustalił osoby winne zaniedbań ujawnionych przez Zarząd Województwa [...] dla poszczególnych inwestycji oraz jakie konsekwencje wyciągnięto wobec tych osób; 6) czy Prezydent B. zawiadomił organy ścigania w związku z popełnieniem przestępstwa niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych, w wyniku popełnienia którego miasto poniosło kilkaset tysięczną szkodę. Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta B. udzielił informacji w zakresie pkt 4 wniosku. W zakresie pkt 1 wniosku wskazał zaś, że żądana treść wyroku sądowego znajduje się na stronie internetowej sądu, gdzie skarżący może się z nią zapoznać. Jeżeli zaś chodzi o wnioskowaną przez skarżącego informację, obejmującą pkt 2, 3, 5, 6 wniosku, zdaniem Prezydenta Miasta B. w tej części wniosek ma charakter subiektywnych odczuć i nie stanowią one informacji publicznej. Według skarżącego takie stanowisko jest błędne. W kwestii treści pkt 1 wniosku skarżący podniósł, że sprecyzował jednoznacznie, iż oczekuje doręczenia mu kopii orzeczenia sądowego w konkretnej sprawie. Wskazanie mu strony internetowej innego organu (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), gdzie jest udostępniony pożądany wyrok nie znajduje oparcia w prawie. Prezydent Miasta B., jako strona postępowania sądowego i jednocześnie organ administracji publicznej, którego działanie podlegało rozstrzygnięciu sądowemu jest w posiadaniu wyroku, tj. tego dokumentu, którego wydania kopii domagał się skarżący. Znajdująca się zaś publikacja orzeczenia na stronie internetowej sądu nie spełnia wymagań informacji publicznej, albowiem zostały tam zanonimizowane informacje, które stanowią informację publiczną. Prowadzi to do wniosku, że informacyjne publikacje sądowych orzeczeń są zanonimizowane w zakresie znacznie szerszym, aniżeli wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie skarżący zostałby tych informacji pozbawiony. Również ze względu na formę udostępnienia oznaczoną we wniosku, publikacja internetowa dokumentu nie jest tożsama z udostępnieniem jej kopii, a więc nie spełnia oczekiwań skarżącego. Według skarżącego informacja o tym, jaki imiennie urzędnik załatwiał wskazaną konkretnie sprawę dotyczącą miejskich inwestycji, o tym czy Prezydent ustalił osoby winne zaniedbań ujawnionych przez Zarząd Województwa [...] oraz czy Prezydent dokonał zawiadomienia organów ścigania o popełnionym przestępstwie nie mają charakteru subiektywnych odczuć i stanowią informację publiczną. Prezydent B. chroni przed obywatelem informacje, które powinny być dla obywatela jawne, albowiem ma on prawo wiedzieć jaki urzędnik załatwia konkretną sprawę publiczną oraz czy w ramach swoich obowiązków ustalił osoby winne zaniedbań w wyniku których miasto utraciło kilkuset tysięczną dotację na inwestycję oraz zapłaciło prawie 168 tysięcy złotych odsetek. Obowiązkiem Prezydenta było zawiadomienie o powyższym organów ścigania, bo pełniąc obowiązki służbowe powziął informację o narażeniu miasta na wielkie straty finansowe. Informacja o tym, czy Prezydent wykonał swój ustawowy obowiązek jest również informacją publiczną, a nie subiektywną oceną. Taki sposób realizacji wniosku skarżącego nie odpowiada prawu i służył wyłącznemu ukryciu przed skarżącym informacji o charakterze publicznym. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w zakresie uwag wnoszonych przez skarżącego do odpowiedzi na pytanie 1 wniosku, żądana informacja w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 829/12 została udostępniona w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i funkcjonuje w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią. Posiadana przez skarżącego wiedza dotycząca sygnatury akt umożliwia mu bezproblemowe wyszukanie wyroku pod wskazanym w odpowiedzi adresem. Dokonane w opublikowanym wyroku wyłączenia nie mają wpływu na czytelność informacji oraz identyfikację podmiotu, którym jest Miasto B.. Jeśli zaś chodzi o uwagi do odpowiedzi na pytania 2, 3, 5 i 6 organ wyjaśnił, że żądania w nich zawarte są jedynie tezami wysnutymi przez skarżącego niemającymi odzwierciedlenia w rzeczywistości oraz nie odnoszą się one do materii stanowiącej informację publiczną. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia o popełnieniu przestępstwa oraz nieprawidłowości. Żaden organ kontrolny oraz nadzorczy nie stwierdził występowania powyższych okoliczności. Nie było zatem najmniejszych podstaw do próby formułowania tez zaprezentowanych przez skarżącego. Dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów i zdarzeń, natomiast sformułowane we wniosku żądania mają charakter insynuacji i zarzutów. Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. skarżący poparł skargę i sprecyzował, że jego skarga dotyczy punktu 1, 2, 3 i 5 wniosku z dnia [...]. Ponadto złożył wykaz poniesionych kosztów i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że osoby o których dane personalne wnosi skarżący nie są funkcjonariuszami publicznymi, dlatego też nie mogą być ujawnione. Co do wyroku, to po zanonimizowaniu jego elementów, organ może go udostępnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Prezydenta Miasta B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714). W przekonaniu sądu, Prezydent Miasta B. jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Spór pomiędzy stronami postępowania w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wspomniany wyżej organ pozostaje w bezczynności w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia, co do których S. M. na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. zawęził skargę. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://cbois.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie organ ustosunkowując się do punktu pierwszego wniosku z dnia [...] wskazał, że żądana przez skarżącego treść wyroku sądowego znajduje się na stronie internetowej sądu, gdzie S. M. może się zapoznać z jego treścią. Do dnia rozprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 829/12 w żądanej przez skarżącego formie nie został mu udostępniony, co świadczy niewątpliwie o pozostawaniu organu w bezczynności co do udostępnienia żądanej informacji. Jak wynika z przywołanego na wstępie rozważań art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w jednej z czterech form, przy czym w świetle art. 10 ust. 1 informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Ustawodawca nie przewidział zatem prawnej możliwości udostępnienia informacji publicznej poprzez odesłanie wnioskodawcy na stronę internetową innego podmiotu, która nie jest stroną Biuletynu Informacji Publicznej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w realiach tej sprawy, bowiem Prezydent Miasta B. odesłał skarżącego na stronę internetową sądu, która jest Centralną Bazą Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zasadą jest, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i przy tym nie funkcjonuje w obiegu publicznym, nie ma także do niej innego trybu dostępu, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia do odpowiedniego organu wniosku o udzielenie informacji. Mówiąc o innym trybie dostępu do informacji publicznej, nie chodzi o jakikolwiek inny sposób dostępu do informacji publicznej, lecz należy brać pod uwagę wyłącznie jedną z form udostępnienia informacji prawem przewidzianych. Innymi słowy, zamieszczenie wyroku na stronie internetowej sądu nie jest równoznaczne z udostępnieniem go w Biuletynie Informacji Publicznej, a tylko takie udostępnienie spełnia wymóg z art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 u.d.i.p. i ewentualnie wyłącza wnioskowy tryb dostępu do informacji publicznej, co wynika z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 754/13 - Lex nr 1350343). W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, nie jest dopuszczalne odsyłanie wnioskodawcy do danych zamieszczonych na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, bądź też na stronie innego podmiotu, która nie jest stroną Biuletynu Informacji Publicznej. Podkreślić wreszcie trzeba, że S. M. wyraźnie wskazał formę, w jakiej domagał się udostępnienia dokumentu, która nie była wglądem do dokumentu, bowiem żądał udostępnienia jego kopii. Skoro więc bezspornie Prezydent Miasta B. jest w posiadaniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 829/12, który to dokument odnosi się do organu władzy publicznej i dotyczy sfery jego działalności, nie został udostępniony wnioskodawcy i nie opublikowano go w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku, to w pełni uzasadniony jest wniosek, że organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności co do punktu pierwszego wniosku z dnia [...]. Prezydent powinien załatwić wniosek S. M. albo poprzez udostępnienie wyroku z uzasadnieniem w drodze czynności materialno-technicznej po usunięciu danych podlegających ochronie albo odmówić udostępnienia wydając decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącego o bezczynności organu i w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącego S. M. z dnia [...] w zakresie doręczenia kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie ze skargi Miasta B. sygn. akt III SA/Łd 829/12 wraz z uzasadnieniem w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 149 par. 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent Miasta B. w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek będąc jednak w błędnym przekonaniu, że prawidłową formą jego załatwienia jest podanie skarżącemu adresu strony internetowej sądu, na której dostępne jest orzecznictwo sądów administracyjnych. W zakresie punktów 2, 3 i 5 wniosku S. M. z dnia [...] skargę należało oddalić, ponieważ w tej części wniosek – jak trafnie podkreślił organ - ma charakter subiektywnych odczuć skarżącego, zaś żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Kwestia odpowiedzialności za ewentualne nieprawidłowości powstałe w wyniku niedopełnienia obowiązków, uchybień i zaniedbań ujawnionych przez Zarząd Województwa [...], osób winnych zaniedbań należy do właściwości prokuratury i ewentualnie sądów powszechnych. Prezydent Miasta B. nie posiada w tym przedmiocie samodzielnych kompetencji. Jednakże gdyby kwestie, o których wyżej mowa zostały przesądzone w postępowaniu karnym, zakończonym prawomocny orzeczeniem sądu, wówczas niewątpliwie mogłyby stanowić informację publiczną, która podlegałaby udostępnieniu. Na chwilę obecną informacje objęte wnioskiem S. M. w zakresie pkt 2, 3 i 5 nie stanowią informacji publicznej, o czym organ prawidłowo poinformował w piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. Wobec powyższego sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając fakt, że skarga S. M. okazała się zasadna tylko co do punktu 1 wniosku. Z tego też powodu sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 50 złotych, odpowiadającą ¼ poniesionych przezeń kosztów postępowania sądowego. a.bł.