II SAB/Łd 138/24

Dnia 19 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z dnia 17 lutego 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. dc II SAB/Łd 138/24 U Z A S A D N I E N I E M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek; 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 17 lutego 2024 r., rozpoznanie sprawy na rozprawie, przyznanie skarżącemu prawa pomocy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rzeczywistych i niezbędnych kosztów postępowania w postaci kosztów znaczków pocztowych. W treści skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 17 lutego 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na pozwy cywilne dotyczące tej jednostki penitencjarnej sporządzone w latach 2022-2023. Pismem z dnia 6 marca 2024 r. organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy udostępnienia nie tyle czystej informacji, co nośnika informacji w postaci konkretnych pism procesowych. Wnioskowane pismo procesowe nie posiada samodzielnego bytu, gdyż sporządzone zostało wyłącznie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Skoro na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjmuje się, że pozew nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to również i odpowiedź na pozew nie mieści się w kategoriach uregulowanych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z takim stanowiskiem skarżący nie zgodził się, wskazując, że odpowiedzi na pozwy stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko jak w piśmie z dnia 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący w ramach wniesionej skargi kwestionuje bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. w sprawie udostępnienia kopii odpowiedzi na pozwy cywilne dotyczące ww. jednostki penitencjarnej, sporządzone w latach 2022-2023. Prawo do dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane w Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 4 tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Problematyka udostępniania informacji publicznej została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe wynikające z przepisów u.d.i.p. jest spełnione. Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. niewątpliwie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem czy żądane we wniosku dokumenty dotyczą sprawy o charakterze publicznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie winien stanowić właśnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. ma niewątpliwie bardzo szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje jej treść i charakter. W orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości w zakresie oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji. W ocenie Sądu w judykaturze przeważa jednak obecnie stanowisko, wedle którego odpowiedź na pozew sporządzona przez organ władzy publicznej stanowi informację publiczną i taki pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie co do zasady prezentuje. Z punktu widzenia przepisów postępowania cywilnego sporządzona przez organ władzy publicznej odpowiedź na pozew stanowi pismo procesowe zawierające stanowisko strony pozwanej wobec skierowanych do niej zarzutów sformułowanych w pozwie (art. 205 [1] § 1 K.p.c., poprzednio art. 207 § 1 K.p.c.), zatem stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sformalizowana odpowiedź organu władzy publicznej na żądania i zarzuty kierowane pod adresem jednostki, którą organ reprezentuje, z natury rzeczy winna zawierać informacje o sprawach publicznych. W kontekście oceny z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. charakteru prawnego odpowiedzi na pozew, należy mieć na uwadze przede wszystkim zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ustawową definicję dokumentu urzędowego, która normuje szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia. Powyższy przepis stanowi, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać, po utrwaleniu, uznana za dokument urzędowy, musi zostać podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Cechę materialną dokumentu urzędowego stanowi fakt, że został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej oraz w zakresie jego działania. Jeżeli zatem przedmiotowa odpowiedź na pozew zawiera treść oświadczenia woli i/lub wiedzy konkretnego funkcjonariusza publicznego i dodatkowo została sporządzona przez tegoż funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, a nadto złożona do akt konkretnego postępowania sądowego, to tym samym, zdaniem Sądu, dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie należy zauważyć, że dokument urzędowy zawierając ww. treść oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego mieści się w pojęciu dane publiczne, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p., jest to bowiem stanowisko w sprawie publicznej zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 05.06.2024, II SAB/Kr 86/24; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko organu wobec kierowanych pod jego adresem zarzutów wyrażone w odpowiedzi na pozew, stanowi więc typową, choć z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego sformalizowaną, informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. Wystarczy, że oświadczenie woli czy wiedzy konkretnego funkcjonariusza publicznego, pochodzi od funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, i nadto zostało złożone do konkretnego postępowania co sprawia, że dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc jest nośnikiem informacji publicznej. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że odpowiedzi na pozwy dotyczą indywidualnych spraw osób je wnoszących. Nie zmienia to bowiem charakteru ww. dokumentów. Powyższa kwestia mogłaby ewentualnie stanowić jedynie powód dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności konkretnych osób fizycznych stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można też wykluczyć, że żądana przez skarżącego informacja zostanie mu udostępniona po dokonaniu przez organ stosownej anonimizacji, czy też wykazaniu interesu prawnego w przypadku uznania przez organ, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, w sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej (a z taką informacją mamy w niniejszej sprawie do czynienia), która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany w ramach rozpatrzenia wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni – udzielić wnioskodawcy żądanej informacji publicznej lub podjąć inne działania wskazane powyżej. Skoro w ramach niniejszej sprawy organ nie zachował się w żaden ze wskazanych sposobów, to rację ma skarżący, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania żądania wnioskodawcy. Zważywszy poczynione wyżej rozważania, zwłaszcza zaś przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja po części jest informacją publiczną, zdaniem Sądu należy więc uznać, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność ta nie może być zakwalifikowana jako rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że działanie organu można zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa. Co jednak istotne, organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a tym samym, że nie jest zobowiązany do podejmowania dalszych czynności w sprawie. Zważywszy powyższe Sąd stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) oraz orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd nie wskazuje konkretnego sposobu postępowania organu rozpatrującego wniosek skarżącego. Organ zobowiązany bowiem będzie do rozpatrzenia wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. i podjęcia działań mając na uwadze treść ww. odpowiedzi na pozwy w konkretnych sprawach z uwzględnieniem wyżej poczynionych rozważań i dokonanej oceny prawnej. Odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania (skarżący był zwolniony od kosztów sądowych) obejmujących koszt znaczków pocztowych, to należy zauważyć, że stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wykładnia pojęcia "kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw" nie może być dokonywana w oderwaniu od art. 205 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa katalog niezbędnych kosztów postępowania. Przepis ten stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W ocenie Sądu katalog ten ma charakter wyczerpujący. Zważywszy treść powyższych norm, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów prowadzonej przez skarżącego korespondencji z Sądem. Nie są one bowiem zaliczone do katalogu określonego w art. 205 § 1 p.p.s.a., co więcej, są to koszty drobne, z poniesieniem których strona występująca do Sądu ze skargą winna się liczyć (por. np. postanowienie NSA z dnia 12.10.2010 r., II OSK 1490/09; postanowienie NSA z dnia 26.11.2015 r., I OZ 1531/15; wyrok NSA z 8.11.2023 r., III OSK 2035/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 932/13). Jednocześnie Sąd na marginesie zaznacza, iż posiada z urzędu wiedzę o odmiennej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, której ze ww. względów nie podziela. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ani kosztów zakupu znaczków pocztowych, z tego też względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w powyższym zakresie Sąd oddalił (pkt 3 wyroku). dc