II SAB/Łd 140/13

Dnia 7 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 22 grudnia 2012r. skierowanym, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. złożył skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa A w Ł. Sp. o.o. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności, zobowiązanie do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę A. K. wyjaśnił, iż w dniu 8 listopada 2012r. wystąpił do Przedsiębiorstwa A w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej A . Sprecyzował, iż informacja miała obejmować: wskazanie ilości osób upoważnionych do kontroli biletów wraz z podaniem czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w A, czy w podmiocie zewnętrznym, i o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli, jak również wnioskował o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Skarżący dodał, iż dane powyższe nie zostały udostępnione na stronach internetowych A , w tym BIP, stąd po myśli art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: ustawa) winny być udostępnione. Dodał, iż pismem z dnia 21 listopada 2012r. Przedsiębiorstwo udostępniło informacje ujęte w pkt 2 i pkt 3 tj. podano, iż kontrolę przeprowadzają osoby zatrudnione bezpośrednio w A Ł. i przesłano wzór identyfikatora. Jednocześnie jednak Przedsiębiorstwo nie podało informacji z pkt 1 czyli nie wskazało, ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów. Informacji tej nie uzupełniono pomimo dodatkowego pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2012r., stąd wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy skarżący uważa, że Przedsiębiorstwo pozostaje w bezczynności, tym bardziej, że nie wydało decyzji zgodnej z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.) o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz nie podało informacji o powodach opóźnienia udzielenia informacji z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia w trybie art. 13 ust. 2 ustawy. Kończąc skarżący podkreślił, iż Przedsiębiorstwo jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, dlatego też w myśl art. 4 ust. 1 ustawy jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności A świadczy usługi przewozu osób na zlecenia i ze środków miasta R., dysponuje w innej formie majątkiem publicznym T. (dzierżawa miejsc reklamowych) oraz Ł. (udostępnienie miejsc postojowych), a także otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] dopłaty z budżetu Państwa do biletów z ulgą ustawową. Reasumując, zgonie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, f ustawy informacje, o które skarżący wnioskował stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo A w Ł. Sp. o.o. w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniając, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego Przedsiębiorstwo udzieliło żądanych informacji, poza liczbą osób zatrudnionych na stanowisku kontrolera biletów. Spółka podkreśliła, że jest spółką prawa handlowego, której udziałowcami są wyłącznie osoby fizyczne i nie jest ani państwową, ani samorządową osobą prawną, co powoduje, że nie jest zobowiązane do udzielenia przedmiotowej informacji w trybie art. 2 ust. 1 ustawy. Dalej Przedsiębiorstwo wskazało, iż w dniu 28 grudnia 2012r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu spowodowaną brakiem udzielenia informacji, co do liczby kontrolerów. I co ważne, pismem z dnia 8 stycznia 2013r. Przedsiębiorstwo w trybie autokontroli, art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), uwzględniło skargę A. K. z dnia 28 grudnia 2012r. w całości i jednocześnie udzieliło żądanej informacji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie o sygn. akt [...], wymierzył Spółce grzywnę z tytułu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w opisanym zakresie. Przedmiotowe postanowienie uprawomocniło się po oddaleniu zażalenia przez NSA. Przedsiębiorstwo argumentowało dalej, iż art. 4 ust. 1 ustawy mimo szerokiego katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie obejmuje swym zakresem spółek prawa handlowego, której udziałowcami są wyłącznie osoby fizyczne, jak ma to miejsce w stosunku do Przedsiębiorstwa. Nadto nie dysponuje żadnym majątkiem publicznym, jest prywatną firmą transportową świadczącą usługi przewozu osób na terenie Polski na warunkach przewidzianych w Regulaminie przewozu osób oraz taryfie biletowej przyjętych i zatwierdzonych przez Zarząd Spółki. Dodatkowo Spółka prowadzi działalność gospodarczą w innym zakresie, polegającą m.in. na najmie lokali, prowadzeniu stacji diagnostycznej. Wykonywanie przez Spółkę doraźnych usług przewozu osób na rzecz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych po przetargach publicznych i za pomocą własnych środków transportowych, bez dysponowania majątkiem jednostek samorządu terytorialnego. Spółka nie zgodziła się ze stroną skarżącą, iż zaspakaja zbiorowe potrzeby w zakresie transportu lokalnego, gdyż świadczy usługi transportu krajowego, nie wyłącznie lokalnego, a jej kontrahentami są nie tylko podmioty o charakterze publicznym, ale też podmioty prywatne. Świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z poszczególnymi osobami fizycznymi, czy też prawnymi nie powoduje zmiany charakteru działalności Spółki, ani też nie sprawia, że A Ł. przejmuje cechy swoich kontrahentów. Nie jest zatem zasadne przenoszenie charakteru wykonywanych zadań na Przedsiębiorstwo będące spółką handlową, z podmiotów realizujących zadania interesu publicznego, które należą do zadań własnych gminy, a nie do zadań Spółki. Przedsiębiorstwo przywołało orzeczenie NSA z dnia 6 marca 2013r., sygn.akt I OSK 2917/12, gdzie w zbliżonym stanie faktycznym NSA wskazał, że spółka wykonując regularne przewozy związane z transportem publicznym realizuje obowiązek gminy wynikający z ustawy, gdyż korzysta z majątku publicznego w postaci dopłat do świadczonych przewozów. Jednakże w niniejszej sprawie A Ł. nie otrzymuje żadnych dotacji od gmin, na rzecz których świadczy usługi. Gminy nie dopłacają do tzw. wozokilometrów wykonywanych na ich terenie, nie przekazują Spółce żadnych dopłat mających charakter korzystania z majątku publicznego. Spółka podkreśliła, iż fakt otrzymywania dopłat do biletów stanowiących formę dysponowania majątkiem publicznym, na co wielokrotnie wskazywał skarżący, na żadnym etapie postępowania nie został udowodniony przez stronę. Podkreśliła, że nie jest beneficjentem jakichkolwiek dopłat mających charakter dofinansowania do świadczonych usług przewozu. Również wydzierżawienia miejsc reklamowych czy postojowych na terenie poszczególnych gmin nie może potwierdzać faktu dysponowania majątkiem publicznym. Spółka zawiera umowy prawa handlowego z gminami, nie otrzymując z tego tytułu żadnych bonifikat, czy innych korzyści, będąc zwykłym kontrahentem gminy. W piśmie z dnia 30 grudnia 2013r. skarżący wskazał na dwa obwieszczenia Wojewody [...] z dnia [...] oraz z dnia [...], z których wynika, że wbrew twierdzeniom Przedsiębiorstwa A Ł. otrzymało dopłaty do biletów ulgowych za okres odpowiednio 01.12.2012r.-31.12.2012r. oraz 01.10.2013r.-31.10.2013r.. Nie są tym samym prawdzie twierdzenia Przedsiębiorstwa co do braku dopłat do biletów ulgowych. Nadto strona wskazała, iż nie jest istotna struktura własnościowa Spółki, gdyż art. 4 ust. 1 ustawy nie zawęża podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji tylko do spółek państwowych, czy też samorządowych. Niemniej jednak wobec udzielenia żądanych przez skarżącego informacji w pełnym zakresie, strona zmodyfikowała wnioski skargi i wniosła o umorzenie postępowania stosowanie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, uznanie, że na dzień wniesienia skargi Przedsiębiorstwo pozostawało w bezczynności. Strona oświadczyła, iż nie wnosi o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63). Skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obliguje sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić nadto trzeba, iż stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do przedmiotu skargi na bezczynność określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż w dacie złożenia skargi do sądu Przedsiębiorstwo A w Ł. w istocie pozostawało w bezczynności. Niemniej jednak stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniło skargę w całości i udzieliło żądanej przez stronę informacji – pismo z dnia 8 stycznia 2013r.. Nadto, skarżący w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2013r. oświadczył, iż odpowiedź Przedsiębiorstwa ta jest w pełni zadawalająca i wniósł o rozstrzygnięcie zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż Przedsiębiorstwo nie pozostaje w bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co oznacza, że sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do art. 149 p.p.s.a.. Jednocześnie ustalenie to obliguje sąd do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, gdyż przestał istnieć przedmiot postępowania. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. I owszem zgodzić należy, się ze stroną skarżącą, że Przedsiębiorstwo udostępniło żądaną przez skarżącego informację publiczną z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ustawy. Jednakże oceniając bezczynność Przedsiębiorstwa, sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji. Na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., stosowanego per analogiam, w pkt 3 sentencji zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. a.bł.