II SAB/Łd 140/17

Dnia 8 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Burmistrza R. do załatwienia wniosku z 24 czerwca 2004 roku złożonego przez A. G. dotyczącego podziału nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi R. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SAB/Łd 140/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] A. G. złożył do Urzędu Gminy R. wniosek o podział nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. R. oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek 190 i 191. W dniu [...] Wójt Gminy R. wydał postanowienie znak: [...] w którym pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości. Ww. postanowienie stało się ostateczne w dniu [...] Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. Nr XI/[...]/2003 z dnia [...] lipca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia spraw spornych związanych z uregulowaniem przebiegu granic nieruchomości objętych podziałem. Zażalenie na powyższe postanowienie (nazwane odwołaniem) wniósł A. G. W dniu [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 133 k.p.a., przekazał zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. informując jednocześnie, że A. G. zmarł w dniu [...]. Pismem z dnia 7 lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do A. G. o udzielenie informacji o innych spadkobiercach A. G. oraz oświadczenia, czy podtrzymuje zażalenie złożone przez A. G. czy też je cofa w terminie 7 dni, pod rygorem zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 24 lutego 2005 r. A. G. oświadczyła, że zmarły A. G. pozostawił trzech spadkobierców: A. G., A. R. i S. G. postępowanie spadkowe zostało wszczęte w dniu [...] i toczy się przed Sądem Rejonowym w P. Jednocześnie A. G. oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowy wniosek oraz złożone zażalenie, a pozostali spadkobiercy zajmują podobne stanowisko. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., zawiesiło postępowanie i zobowiązało spadkobierców A. G. do przedłożenia postanowienia Sądu Rejonowego stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. W dniu 24 czerwca 2008 r. organ I instancji przekazał do Kolegium kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] I Ns [...] w przedmiocie nabycia spadku oraz z dnia [...] I Ns [...] w przedmiocie działu spadku. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjęło zawieszone postępowanie. Następnie, postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić, gdyż spadkobiercy A. G. są zainteresowani dalszym prowadzeniem postępowania, co zostało potwierdzone oświadczeniem jednej ze spadkobierczyń. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien przeprowadzić na nowo całe postępowanie wyjaśniające i tym samym wezwać uczestników do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności zarzutami zażalenia. W dniu [...] A. G. i A. R. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniosły zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wskazując, że w dniu [...] do organu wpłynęło postanowienie SKO uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania, jednak od tej pory organ nie podjął żadnych czynności. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. organ wystąpił do A. G. o udzielenie informacji, czy chce kontynuować sprawę podziału nieruchomości według wstępnego szkicu wykonanego przez geodetę I. K. czy zamierza przedstawić własną wersję projektu. W odpowiedzi na wezwanie A. G. oświadczyła, że z dotychczasowej korespondencji wyraźnie wynika, że chce uregulowania granic jak w protokole z 1991 r. i wnosi o prowadzenie postępowania zgodnie z k.p.a. Pismem z dnia 4 października 2016 r. organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania podziałowego miało miejsce w sytuacji, gdy właścicielem obu działek był A. G. Obecnie każda z działek ma innego właściciela, a działka nr 190/1 nie może funkcjonować jako odrębna nieruchomość. Jednocześnie organ pouczył o treści art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o przedłożenie stosownego aktu notarialnego. Pismo zostało doręczone A. G. w dniu 25 listopada 2016 r. Pismem z dnia 29 marca 2017 r. A. G. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uzasadnienie tezy o niemożliwości funkcjonowania działki nr 190/1 jako odrębnej własności. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Burmistrz R. udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie. Jednocześnie poinformował stronę, że decyzja zatwierdzająca wstępny podział działek zostanie wydana niezwłocznie po dostarczeniu do organu dokumentów wymaganych art. 97 ust. 1a pkt 5-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na bezczynność Burmistrza R. A. G. wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia czynności i rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w największym możliwym wymiarze oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Osoba wnioskująca o podział nieruchomości zgodnie z art. 97 ust. 1a ww. ustawy zobowiązana jest załączyć do wniosku dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4, wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2, pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, protokół z przyjęcia granic nieruchomości, wykaz zmian gruntowych, wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej, mapę z projektem podziału, przy czym dokumenty, o których mowa w pkt. 5-8 dołącza się po uzyskaniu pozytywnej opinii, wydanej przez organ w formie postanowienia (art. 97 ust. 1b ww. ustawy). W ramach tychże dokumentów wnioskodawca zobowiązany jest załączyć m.in. mapę z projektem podziału - art. 97 ust. 1a pkt. 8 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie wnioskodawca (skarżąca) do chwili obecnej nie złożył do organu dokumentów wymaganych do wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. protokołu z przyjęcia granic nieruchomości, wykazu zmian gruntowych, wykazu synchronizacyjnego, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej, mapy z projektem podziału. Brak mapy z projektem podziału, która stanowić powinna załącznik do decyzji zatwierdzeniu podziału nieruchomości uniemożliwia zakończenie postępowania o podział nieruchomości. Organ nadmienił, że z ostrożności poinformował pełnomocnika skarżącej adw. B. O. pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. o konieczności złożenia wymaganych prawem dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Dla dokonania oceny potencjalnej bezczynności organu niebagatelne znaczenie ma fakt, że jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, aktualnie również pouczając stronę o prawie wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność Burmistrza R. w rozpoznawanej sprawie istotne są przede wszystkim następujące okoliczności: 1) pierwotny wniosek o podział nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. R. oznaczonej nr ewid. 190 i 191 został złożony przez A. G. w dniu [...] który zmarł [...]. 2) postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości, 3) postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia spraw spornych związanych z uregulowaniem przebiegu granic nieruchomości objętych podziałem, 4) postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylając postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, nakazał jednocześnie organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wskazując, że spadkobiercy wnioskodawcy są zainteresowani załatwieniem wniosku A. G. Kwestie związane z ustaleniem następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, a także fakt, że są oni zainteresowani prowadzeniem postępowania w sprawie podziału nieruchomości zostały ustalone w roku 2008. Tymczasem od wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium w Ł. z dnia [...] organ I instancji nie podjął żadnej czynności w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa, sporządzona przez pracownika Urzędu Miejskiego w R. z której wynika, że A. G. zgłaszała się do Urzędu w celu sporządzania kopii dokumentów, jednak prosiła, "żeby na razie nie kontynuować podziału". Notatce tej odmówić jednak należy wiarygodności, gdyż nie zawiera ona daty jej sporządzenia, nie potwierdza również dat konkretnych zdarzeń. Treść notatki wskazuje natomiast, że została ona sporządzona na "usprawiedliwienie" bezczynności w związku z wpływem pisma A. G. z dnia [...] stanowiącego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie sposób również uznać, że po złożeniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości Burmistrz R. podejmował czynności, zmierzające do zakończenia sprawy, którym można by przypisać charakter czynności procesowych. Co prawda, pismem z dnia 4 października 2016 r. Burmistrz R. pouczając o treści art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniósł o przedłożenie stosownego aktu notarialnego, zaś pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. organ poinformował stronę, że decyzja zatwierdzająca wstępny podział działek zostanie wydana niezwłocznie po dostarczeniu do organu dokumentów wymaganych art. 97 ust. 1a pkt 5-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy jednak zwrócić uwagę, że w toku postępowania administracyjnego organ powinien dokonywać czynności procesowych. Jeżeli zatem Burmistrz R. stwierdził, że wniosek dotyczący zatwierdzenia podziału nieruchomości dotknięty jest brakami, które uniemożliwiają załatwienie sprawy (brak któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami), winien wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami do uzupełnienia braków wniosku w terminie (obecnie nie krótszym niż) 7 dni i pouczyć o ewentualnych skutkach uchylenia się od ich uzupełnienia. Nie może zatem stanowić uzasadnienia dla niezałatwiania wniosku argument, że strona nie załączyła wymaganego dokumentu. Dopiero bowiem zrealizowanie obowiązku wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez załączenie wymaganych dokumentów, a w przypadku nieuzupełnienia braków - pozostawienie wniosku bez rozpoznania, stanowi czynności, które mogą uwolnić organ od zarzutu bezczynności. Reasumując - skarga podnosząca zarzut niezałatwienia wniosku z dnia [...] jest zasadna, co czyni zasadnym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji, wyznaczając trzydziestodniowy termin od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. W pkt 2 wyroku Sąd, zważywszy na wieloletni okres pozostawania w bezczynności, stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył Burmistrzowi R. grzywnę w kwocie 500 zł. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej dotyczącego wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości, biorąc pod uwagę również bierność samej skarżącej, która miała miejsce aż do 2016 r., a także fakt, iż mimo informacji ze strony organu o brakujących dokumentach skarżąca nie współdziałała z organem. O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. AC