II SAB/Łd 146/17

Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 roku sprawy ze skargi M. H. Redaktor Naczelnej "A" w P. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS M. H., Redaktor Naczelna A w P. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność B w P.(dalej: B) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 26 kwietnia 2017r. drogą mailową skarżąca zwróciła się o odpowiedź na pytanie, ile pieniędzy na zakup wody mineralnej dla potrzeb B zostało wydanych w 2016 roku oraz w pierwszym kwartale 2017 roku. W dniu 9 maja 2017r. B poinformowało, iż odpowiedzi nie będzie. Spółka uczyniła to z pominięciem wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że B jest organem zobowiązanym ustawowo do udzielania informacji publicznej. Nie ulega kwestii, iż informacje, o których mowa we wniosku o udostępnienie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1764) - w skrócie: "u.d.i.p.". B jest spółką ze 100 procentowym udziałem miasta P. Na czele zgromadzenia wspólników stoi Prezydent Miasta P. Skarżąca zaznaczyła, że prawo do wnioskowania o informację publiczną posiada każdy obywatel. Jako dziennikarz skarżąca jest rzecznikiem opinii publicznej i występuje o nią jako reprezentant obywateli, pełniąc tym samym szczególną misję. Ustawa o dostępie informacji publicznej nie daje prawa organom do rozstrzygania, które informacje są istotne dla społeczeństwa, a które nie. Praca dziennikarska, zwłaszcza ta o charakterze śledczym, wymaga gromadzenia danych przydatnych w dotarciu do prawdy. Brak odpowiedzi na pytania uniemożliwia skarżącej wykonywania pracy dziennikarza, a obywatelom wejście w posiadanie rzetelnych informacji. Z powodu niewydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie skarżąca nie mogła podjąć dalszych kroków w celu zdobycia potrzebnej wiedzy. Na tej podstawie skarżąca wniosła o ukaranie grzywną B oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę B w P. wyjaśniło, że udzieliło skarżącej odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia 26 kwietnia 2017r. W e-mailu z dnia 9 maja 2017 roku, wyraźnie wskazano skarżącej, iż informacje dotyczące kwoty pieniędzy jakie zostały wydane na zakup wody mineralnej w 2016 roku oraz pierwszym kwartale 2017 roku, nie stanowią, zdaniem B, informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego B podkreśliło, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast jeżeli sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne. Zdaniem B, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że zarzut bezczynności podniesiony przez skarżąca jest nietrafiony i jako taki nie może się ostać, gdyż strona postępowania wypełniła swoje zobowiązanie, odpowiadając skarżącej, w terminie 14 dni, na złożony wniosek. W związku z tym B wniosło o oddalenie skargi, a ponadto o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, celem wyjaśnienia przez stronę postępowania przyczyny przesłania do Sądu skargi wraz aktami sprawy w dniu 9 czerwca 2017 roku, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do akt sprawy na okoliczności w nich stwierdzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego, do których należy B w P. (wg. KRS jedynym wspólnikiem Spółki pozostaje Gmina Miejska P.). W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że informacje odnoszące się do wydatków Spółki (w tym także na zakup wody mineralnej) są informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając zatem okoliczności sprawy należy wskazać – uwzględniając treść wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja publiczna. Udzielona natomiast skarżącej w e-mailu z dnia 9 maja 2017r. odpowiedź na wniosek, niezasadnie kwestionuje charakter żądanej informacji. Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi bowiem do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 3. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, niezałatwienie przez organ wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprany nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącej skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny. W związku z tym Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.). ms