II SAB/Łd 147/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku D. L. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego D. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 11 września 2014 r. D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia z dnia 22 sierpnia 2014 r. D. L. zwrócił się o udostępnienie treści dowolnie wybranej decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w miesiącu [...]. Zaznaczył, że na podstawie udostępnionej decyzji zastrzega sobie prawo do dokonywania publicznej oceny działalności inspektoratu nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 1 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował wnioskodawcę, że przysługujący decyzji administracyjnej przymiot dokumentu urzędowego nie jest wystarczającą przesłanką do udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że dostęp do akt administracyjnych uregulowany jest w art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Poszczególne dokumenty składające się na akta administracyjne mogą podlegać udostępnieniu, jeżeli będą się odnosiły do sfery życia publicznego. Przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną, co wynika ze wspólnej części przepisu art. 3 ust. 1 i art. 1 i 2 u.d.i.p. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. również należy interpretować w powiązaniu z art. 1 i art. 2 u.d.i.p. Organ podniósł, że tylko treść aktów administracyjnych zawierających informacje publiczne podlega udostępnieniu. Z uregulowań u.d.i.p. nie wynika natomiast powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Decyzje administracyjne dotyczą indywidualnych spraw obywateli, które jednocześnie nie zawsze pozostają w związku ze sprawami publicznymi. W treści powołanej na wstępie skargi na bezczynność skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o niewymierzanie organowi grzywny. Zaznaczył, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał żądanej informacji. Zdaniem skarżącego decyzja jako przejaw władztwa administracyjnego zawsze dotyczy spraw publicznych. Z jej treści można wywieść informacje dotyczące osoby sprawującej funkcje publiczne, przedmiotu działalności i kompetencji, trybu działania czy sposobu załatwiania spraw. Decyzja administracyjna jest sprawą publiczną ze względu na podmiot administrujący, działający w sferze publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782), przywoływanej dalej jako u.d.i.p, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od otrzymania skargi, a termin na jej rozpatrzenie wynosi 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że jeśli chodzi o kwestię wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego to w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymaganie uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ani złożenie zażalenia na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie wyżej wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70). Z bezczynnością mamy również do czynienia w sytuacji, gdy organ odmawia wydania danego aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, jeżeli pozostaje w błędnym przekonaniu, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Istotą skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez organ działań określonych w przepisach prawa, którego zaniechania są przedmiotem danego postępowania. Stosownie natomiast do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej jest zobligowany rozpoznać każdy wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej i udostępnić informację znajdującą się w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej może zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie ma podstaw do udostępnienia albo decyzją o umorzeniu postępowania w razie bezprzedmiotowości postępowania lub w przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu organu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Art. 6 u.d.i.p. precyzuje rodzaje spraw, jakich może dotyczyć obowiązek udostępnienia, z tym że określony w tym przepisie katalog nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane do realizacji przewidzianych prawem zadań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przepisy nie wprowadzają ograniczeń co do rodzajów aktów administracyjnych podlegających udostępnieniu. Decyzja administracyjna jest aktem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zawiera treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania wniosku skarżącego jest decyzja administracyjna, który to dokument urzędowy należy niewątpliwe do aktów administracyjnych i winien zostać udostępniony wnioskodawcy. Co istotne, treść decyzji wskazuje na sposób działania organu administracji państwowej i stanowi informację o rozstrzyganych przez niego sprawach. Dla udostępnienia dokumentu urzędowego w postaci decyzji administracyjnej nie ma znaczenia okoliczność, że decyzja ta wydana została w sprawie indywidualnej. Poza tym uznać należy, że żądanie w postaci udostępnienia jednej dowolnie wybranej decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. zostało dostatecznie skonkretyzowane, tak że organ administracji nie musiał podejmować dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia treści wniosku. Zaznaczyć również należy, że prawo dostępu do informacji publicznych nie jest niczym nieograniczone. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do informacji publicznych w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej należy mieć również na uwadze uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1182), które stanowią o ochronie informacji dotyczących osób fizycznych. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji winien uwzględnić powyższe ograniczenia w dostępie do informacji. Potrzeba ochrony pewnych wartości nie zwalnia jednak organu z obowiązku udostępniania informacji publicznej. Wprawdzie prawo do informacji podlega wówczas ograniczeniu, jednakże wyłączenie pewnych danych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych nie przekreśla istoty tegoż prawa. W praktyce najczęściej będziemy mieli do czynienia z koniecznością dokonania anonimizacji danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych w treści dokumentu podlegającego udostępnieniu. Niewątpliwe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, bowiem należy do organów władzy publicznej wskazanych w katalogu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ do dnia wydania wyroku ani nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej czy umarzającej postępowanie w sprawie. Organ, odpowiadając na wniosek D. L., wskazał jedynie, że decyzje administracyjne jako akty rozstrzygające indywidualne sprawy obywateli z reguły nie dotyczą spraw publicznych i jako takie nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo zatem, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, organ nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na okoliczność, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych przewidzianych ww. ustawą działań, a przedmiot żądania stanowiła informacja będąca informacją publiczną, nie ulega wątpliwości, że pozostaje on bezczynny w kwestii rozpatrzenia żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 22 sierpnia 2014 r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Odnosząc się z kolei do treści art. 149 § 1 zdanie drugie, który stanowi, iż uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie wskazać należy, że w dniu 1 września 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, choć błędnie przyjął, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Poza tym z przedstawionej dokumentacji wynika, że brak podjęcia działań określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej spowodowany był błędną interpretacją obowiązujących przepisów prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. A. P.