II SAB/Łd 148/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku sprawy ze skargi M. H. Redaktor Naczelnej "A" w P. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 13 kwietnia 2017 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia [...] M. H. Redaktor Naczelna A w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność B z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...]. We wniosku tym skarżąca zwróciła się o podanie struktury zatrudnienia w grudniu 2016 r., styczniu, marcu i kwietniu 2017 r. tj. o udzielenie informacji dotyczącej wzrostu/zmniejszenia ilości etatów w Spółce ze wskazaniem czy finansowanie etatów pochodzi z puli medycznej, technicznej czy administracyjnej, a w przypadku zwiększenia zatrudnienia wniosła o podanie linku/źródła ogłoszenia o naborze lub skanu ogłoszenia wraz ze stanowiskiem i wymaganiami dotyczącymi naboru oraz podanie kosztów brutto każdego stanowiska. W odpowiedzi na wniosek skarżącą poinformowano, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, osoby których dotyczy zapytanie nie pełnią funkcji publicznych, nadto udzielenie tej informacji mogłoby doprowadzić do daleko posuniętej identyfikacji osób zatrudnionych naruszając tym samym ich prywatność. Wobec tego skarżąca wskazała, że Spółka wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępniła informacji publicznej mimo, że jest organem ustawowo do tego zobowiązanym. Podkreśliła, że B jest Spółką ze 100% udziałem miasta P., a na czele zgromadzenia wspólników stoi Prezydent Miasta P. Spółka nie odmówiła także udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej prawo do wnioskowania o informację publiczną posiada każdy obywatel, wskazała przy tym, że jako dziennikarz jest rzecznikiem opinii publicznej i występuje jako reprezentant obywateli, pełniąc tym samym szczególną misję. Brak odpowiedzi ze strony organu uniemożliwia wykonywanie jej pracy, a obywatelom uzyskanie rzetelnej informacji. W związku z powyższym strona wniosła o ukaranie organu grzywą oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu B wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśniono, że Spółka udzieliła skarżącej odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia [...] podając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ dodał, że w przypadku gdy dana sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 28). Zgodnie natomiast z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. W tym wypadku ewentualne wątpliwości natury konstytucyjnej rozwiewa jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego, do których należy C w P. (wg. KRS jedynym wspólnikiem Spółki pozostaje Gmina Miejska P.). W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że informacje odnoszące się struktury zatrudnienia w Spółce w grudniu 2016 r., styczniu, marcu i kwietniu 2017 r. tj. informacje dotyczącej wzrostu/zmniejszenia ilości etatów w Spółce ze wskazaniem czy finansowanie etatów pochodzi z puli medycznej, technicznej czy administracyjnej, a w przypadku zwiększenia zatrudnienia podanie linku/źródła ogłoszenia o naborze lub skanu ogłoszenia wraz ze stanowiskiem i wymaganiami dotyczącymi naboru oraz podanie kosztów brutto każdego stanowiska są informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając zatem okoliczności sprawy należy wskazać – uwzględniając treść wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja publiczna. Udzielona natomiast skarżącej w e-mailu z dnia [...] odpowiedź na wniosek, niezasadnie kwestionuje charakter żądanej informacji. Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi bowiem do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 3. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, niezałatwienie przez organ wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek opierająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącej skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.). ms