II SAB/Łd 149/13

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. D. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej K. D. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), pozostawiło bez rozpoznania wniosek K. D. vel W. z dnia 4 stycznia 2013r.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 27 kwietnia 2012r. Prezydent Miasta Ł. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu K. D. vel W. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Ł. położonych w Ł. przy ul. A 44 oznaczonych w ewidencji jako działki nr 343/29, 343/38, 343/39, 343/48, 343/27, 343/26, 343/36, 343/47. Następnie Kolegium podniosło, że w dniu 4 stycznia 2013r. K. D. vel W. złożyła wniosek w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Na rozprawę administracyjną w dniu 22 kwietnia 2013r., stawił się pełnomocnik K. D. vel W., którego zapoznano z treścią art. 58 K.p.a., a następnie wyznaczono trzy dniowy termin na usunięcie braków formalnych wniosku z dnia 4 stycznia 2013r., jednocześnie zaznaczając, że w przypadku nie uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie wniosek pozostanie bez rozpoznania. W dniu 25 kwietnia 2013r. pełnomocnik strony złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pismo, które w ocenie organu nadal nie usuwało braków formalnych wniosku z dnia 4 stycznia 2013r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowych położonych w Ł. przy ul. A 44 jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. W związku z tym Kolegium pozostawiło ww. wniosek bez rozpoznania. Skargą z dnia 21 listopada 2013r. K. D. vel W. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Ł., położonych w Ł. przy ul. A 44 oznaczonych w ewidencji jako działki nr 343/29, 343/38, 343/39, 343/48, 343/27, 343/26, 343/36, 343/47, jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skierowane na błędny adres, wobec czego nie zostały przez nią odebrane. Z chwilą powzięcia wiadomości o dokonanych wypowiedzeniach dotychczasowej opłaty rocznej niezwłocznie, pismem z dnia 10 stycznia 2012r., wniosła do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W ocenie skarżącej pozostawienie wniosku bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Jej zdaniem, co prawda wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej na charakter cywilnoprawnym, jednakże zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności winno zatem orzec o skuteczności wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, stosując przy tym ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., bowiem w sytuacji, gdy złożony wniosek o przywrócenie terminu zawierał braki formalne, obowiązkiem organu było wyczerpujące poinformowanie strony o tym, jakich konkretnie czynności winna dokonać i w jakim terminie. Z całą pewnością wymogu tego nie spełnia treść protokołu rozprawy z dnia 22 kwietnia 2013r., gdzie wskazano jedynie, iż przewodnicząca składu przytoczyła literalne brzmienie art. 58 K.p.a., po czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zamknęło rozprawę i postanowiło wyznaczyć stronie 3 dniowy termin na usunięcie braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pełnomocnik strony nie został jednak poinformowany w sposób wystarczająco precyzyjny, jakich czynności winien dokonać. Również w postanowieniu z dnia [...] organ nie wskazał, jakie braki formalne, o których mowa w art. 64 § 1 i 2 K.p.a. uniemożliwiają rozpatrzenie wniosku. Poza przytoczeniem treści art. 58 K.p.a. organ stwierdził jedynie, iż w dniu 25 kwietnia 2013r. pełnomocnik strony złożył pismo, które nadal nie usuwa braków formalnych wniosku z dnia 4 stycznia 2013r. o przywrócenie terminu. Taką treść postanowienia należy uznać zdaniem skarżącej za niewystarczającą, zwłaszcza w kontekście art. 9 zd. 2 K.p.a. w oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Ponadto z art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że wskazany w nim termin jest terminem ustawowym, a zatem nie może on ulec skróceniu ani przedłużeniu przez organ administracji publicznej. A zatem skoro organ wyznaczył stronie termin 3 dniowy na uzupełnienie braków formalnych, w sytuacji gdy nie miał prawa skrócić 7 dniowego terminu ustawowego, wówczas należy uznać, iż postanowienie z dnia [...] jest wadliwe, ponieważ nieskutecznie organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniesionego wniosku. Na tej podstawie skarżąca wniosła o nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 44, jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Ł. wniosło w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi podnosząc, że postanowienie z dnia [...] zostało wydane w ramach postępowania, które nie ma charakteru postępowania administracyjnego, lecz jest postępowaniem poprzedzającym postępowanie cywilne w sprawie o zasadność aktualizacji opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. W ocenie organu postanowienie wydane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jest czynnością materialno – techniczną i nie podlega zaskarżeniu. W konsekwencji postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie mieści się ono bowiem w wymienionym w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, katalogu aktów poddanych kontroli sądu administracyjnego. Sprawa zasadności aktualizacji opłaty rocznej nie wchodzi w zakres "administracji publicznej", lecz w zakres prawa cywilnego, którego instytucją jest użytkowanie wieczyste. W następnej kolejności Kolegium powtórzyło motywy własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] uznając, że są to argumenty przemawiające za oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale z dnia 3 września 2013r., w sprawie sygn. akt I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.. Z kolei uchwałą z dnia 25 listopada 2013r., w sprawie sygn. akt I OPS 12/13, jednoznacznie przesądził, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy zaprezentowane w powyższych uchwałach należy w pełni podzielić, uznając za racjonalne i przekonywujące motywy zaprezentowane w ich uzasadnieniach. Dlatego już na wstępie stwierdzić należy, że wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności jest bezpodstawny. Dotyczy to zarówno kwestii pozostawienia bez rozpoznania żądania skarżącej na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również przedmiotu tego żądania, zmierzającego de facto do wykazania, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadnione, albo uzasadnione w innej wysokości. Wskazać ponadto należy, że stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. skarżąca spełniła również warunki formalne skargi na bezczynność organu, bowiem przed jej złożeniem do sądu administracyjnego wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do oceny zasadności pozostawienia wniosku skarżącej z dnia 4 stycznia 2013r. bez rozpoznania, co znalazło wyraz w postanowieniu organu z dnia [...] nr [...], stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że zarówno z treści powyższego postanowienia, jak i jego uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, który z wniosków skarżącej pozostawiono tak naprawdę bez rozpoznania. Nie wiadomo bowiem, czy rozstrzygnięciem organu objęty został wyłącznie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, czy też organ orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Kwestia ta ma kapitalne znaczenie dla określenia w jakim stadium znajduje się postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej i jaka na tym etapie postępowania jest pozycja wnioskodawcy. Po drugie podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ administracji nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie precyzując jednoznacznie w jakim zakresie wniosek ten ma zostać uzupełniony. Przytoczono jedynie treść przepisu art. 58 § 1 – 3 K.p.a., bez jakiegokolwiek wskazania, który z warunków wskazanych w powołanych przepisach nie został w ocenie organu spełniony. Nie wiadomo zatem, czy organ miał wątpliwości, co do zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (...), czy być może organ uznał, że skarżąca nie dopełniła czynności, dla dokonania której zażądała przywrócenia terminu. W tym miejscu wypada podkreślić, że w dniu 25 kwietnia 2013r. skarżąca złożyła pismo, które w jej ocenie stanowiło uzupełnienie braków formalnych żądania z dnia 4 stycznia 2013r. Jednakże w stosunku do tego pisma Kolegium stwierdziło, bez konkretnego i szczegółowego uzasadnienia, że nadal nie usuwa ono braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Podzielić również należy zarzut skarżącej, że organ administracji wbrew art. 64 § 2 K.p.a. wyznaczył jej – nieznany ustawie – termin do usunięcia braków wniosku o przywrócenie terminu. Jak słusznie podkreśliła skarżąca termin, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. wynosi 7 dni i jest terminem ustawowym, co oznacza, że nie może on być ani skracany, ani przedłużany. Tymczasem Kolegium wyznaczyło skarżącej trzydniowy termin na usunięcie braków wniosku. Takie zachowanie organu administracji sprzeciwia się zasadzie praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), jak również zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. bezpodstawnie odmówiło skarżącej rozpatrzenia jej wniosku z dnia 4 stycznia 2013r., to tym samym dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania żądania skarżącej, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, albo uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takie stanowisko znajduje oparcie w przytoczonej już wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013r., w sprawie sygn. akt I OPS 12/13, dopuszczającej w drodze skargi na bezczynność zwalczanie nie tylko bezczynności organu sensu stricte, a więc polegającej na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na skutek niepodejmowania działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale także pośrednio kontrolowanie postanowień organu tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku, zobowiązując organ administracji do załatwienia wniosku skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, albo uzasadniona w innej wysokości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie w pkt 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. d.r.