II SAB/Łd 150/16

Dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 roku sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2016 roku; 3) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych [...] w Ł. przy Al. A wynagrodzenie w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. R. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że pismem z dnia 21 marca 2016 roku skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne z okresu od 2010 do 2016 roku. W odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia 6 kwietnia 2016 roku) organ wyjaśnił, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem są to indywidualne rozstrzygnięcia w sprawach osób trzecich. Organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji, ani nie wydał w sprawie decyzji. W tej sytuacji R. S. zarzucił organowi naruszenie: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wydania decyzji w sytuacji gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony. Z podanych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") oraz zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania w kwocie 2 zł za każdy wysłany list. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wskazał, iż po ponownej analizie wniosku uznał, na podstawie art. 54 ust 3 P.p.s.a., skargę za zasadną i w dniu 19 maja 2016 roku udzielił informacji w żądanym przez skarżącego zakresie, przesyłając zanonimizowane kopie odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne. Uwzględniając skargę Dyrektor Okręgowy stwierdził jednocześnie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej Sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w formie zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne z okresu od 2010 do 2016 roku. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, str. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Konkludując, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Następnie zauważyć trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące rozpatrzonych pozytywnie skarg osadzonych, dotyczą ww. spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy u.d.i.p.). Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w: Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 roku, II SAB/Kr 82/16; w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 roku, II SAB/Wa 917/15 i inne), które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 marca 2016 roku. Wniosek wpłynął do organu w dniu 25 marca 2016 roku. Natomiast organ nie udostępnił informacji niezwłocznie, a jedynie poinformował, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przekazanych przez organ informacji wynika, że w dniu złożenia skargi do Sądu żądane we wniosku informacje publiczne nadal nie zostały przekazane wnioskodawcy, co oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności. Jednakże należy dostrzec, iż po wniesieniu skargi organ udostępnił żądane informacje, co potwierdza treść odpowiedzi na skargę oraz załączone do akt administracyjnych pismo organu z dnia 19 maja 2016 roku wraz z potwierdzeniem odbioru listu poleconego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie więc Sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny, dlatego – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a – Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie trzecim wyroku Sąd – na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1805) – orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania należy dostrzec, iż skarżący postanowieniem Referendarza Sądowego z dnia 1 czerwca 2016 roku uzyskał prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Pojęcie kosztów sądowych dotyczy kosztów poniesionych w postępowaniu sądowym i zgodnie z art. 211, art. 212 § 1 i art. 213 P.p.s.a. obejmuje opłaty sądowe (wpis i opłatę kancelaryjną) oraz zwrot wydatków (należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach). Prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem sądowym przysługuje tylko w zakresie wskazanym w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznać zatem należy, że złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów wysyłanej korespondencji nie zasługuje na uwzględnienie. m.m.