II SAB/Łd 16/24

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka, , po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 2 stycznia 2024 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, K. W. (dalej także: skarżący), zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ) o udostępnienie informacji publicznych w postaci pełnej treści wszystkich umów (wraz ze wszystkimi załącznikami) pomiędzy Miastem Ł. lub jakąkolwiek jednostką Miasta Ł. a organizatorami festiwalu muzycznego "[...]", który odbędzie się w 2024 roku w Łodzi. Prezydent Miasta Łodzi, który otrzymał wniosek w dniu 2 stycznia 2024 r., w dniu 16 stycznia 2024 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w ten sposób, że wskazał, że właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej jest [...] (ul. [...]). W skardze z 17 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na Prezydenta Miasta Łodzi K. W., powołując się na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 2 stycznia 2024 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ, powołując się na dorobek orzecznictwa, wskazał, że pod rządami ustawy o dostępie do informacji publicznej za bezczynność należy uznać również stan, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, nie reaguje na wniosek i pozostawia go bez rozpoznania. Niezależnie zatem od tego, czy w ocenie tego podmiotu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, podmiot ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy podmiot taki, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Dopiero bowiem reakcja organu uwalnia go od zarzutu bezczynności. W przekonaniu organu, bezczynność organu administracji na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek winien więc poruszać się tylko w realiach, jakie zakreślił wniosek oraz starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał podmiot, który jest właściwy do udzielenia żądanych przez skarżącego informacji. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazanie takie pozwala przyjąć, że Urząd Miasta Łodzi nie jest w posiadaniu wnioskowanych umów, co znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistości. Dodatkowo podkreślono, że nie tylko Urząd Miasta Łodzi, ale również [...] nie posiadają umów, o udostępnienie których wnosił skarżący - aktualnie trwa procedura udzielania zamówienia zgodnie z art. 214 ust. 1 pkt 1b i pkt 2 ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Opublikowane zostało ogłoszenie o dobrowolnej przejrzystości ex ante: [...]. Reasumując w ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem nie posiada informacji, o udostępnienie których wnosił skarżący, a ponadto w przepisanym terminie podjął działanie z tej bezczynności go uwalniające. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. podkreślono, że do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania zasada wynikająca z art. 65 k.p.a., dotycząca przekazywania wniosku do właściwego organu administracji publicznej. Brak przewidzianej w przepisach prawa możliwości przekazania organowi według właściwości wniosku o udzielenie informacji publicznej powoduje, że nawet jeśliby doszło do takiego wadliwego przekazania, to nadal organem właściwym w sprawie, jest organ do którego - jako adresata - wpłynął wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Urząd Miasta Łodzi jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 65 k.p.a. nie mógł przekazać go do [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA). Przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi K. W. stanowi bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 2 stycznia 2024 r. złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.). Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest to, że dane, o udostępnienie których wnosił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś Prezydent Miasta Łodzi jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p. W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie, zarówno na dzień wniesienia skargi jak i następczo - zabrakło. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent Miasta Łodzi, choć w ustawowym terminie, wskazał jedynie na swą niewłaściwość. Istotnie, mocą art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wyszczególnione w ustępach poprzedzających, będące w posiadaniu takich informacji. Niemniej w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż w przypadku nieposiadania wskazanych we wniosku informacji adresat żądania zobligowany jest do powiadomienia o tym wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej (por. M. Jabłoński, K. Wygoda (w:) Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 4; por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., III OSK 6612/21, LEX nr 3483505, CBOSA). Przy czym nie chodzi tutaj o przesłanie uprawnionemu jakiejkolwiek informacji, ale informacji o tym, że organ ten nie posiada żądanej informacji publicznej - choćby w najprostszy sposób (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., I OSK 444/14, LEX nr 1440267, CBOSA). Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, iż adresat wniosku nie może przenieść tego obowiązku na inny podmiot, przekazując wniosek do innego podmiotu na podstawie art. 65 k.p.a. Organ odpowiada bowiem za te informacje, które są lub nie są w jego posiadaniu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128). Zastosowanie trybu nieprzewidzianego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i przekazanie sprawy do innego podmiotu powodowałoby, że adresat żądania znajdowałby się w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie dochował jednak odpowiedzialności za informacje, która nie była w jego posiadaniu. Stwierdzić zatem należy, iż Prezydent Miasta Łodzi jako podmiot nie posiadający informacji objętej wnioskiem, ostatecznie, nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia w drodze czynności materialno-technicznej o powyższym wnioskodawcy, gdyż w swej odpowiedzi na wniosek jedynie skierował wnioskodawcę do innego organu. Chociaż organ niewątpliwie dochował 14-dniowego terminu do dokonania czynności materialno-technicznej, to jednak dokonał tego w niewłaściwy sposób, tj. nie poinformował, iż taką informacją nie dysponuje. Natomiast wyjaśnienia wskazane w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić czynności wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej czynionej w stosunku do wnioskodawcy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., III OSK 1236/22, CBOSA). Zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada wnioskowanych informacji (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09, CBOSA; por. także wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, CBOSA). Co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. Tym samym zaś organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2024 r. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność tego organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, a powody dla których Sąd stwierdził bezczynność organu w sprawie nie mogą stanowić podstawy wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, Sąd stwierdził, że zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny nie jest uprawnione. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19, CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie, w związku z czym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, jaką uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie. dj