II SAB/Łd 160/17

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku S. M. z dnia 30 maja 2017 roku w terminie 14 dni liczonych od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasadza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 30 maja 2017r. w następującym brzmieniu: 1. "Czy osoby zatrudnione lub świadczące pracę w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. w jakiejkolwiek formie (także personel pomocniczy) miały przyznane nagrody – jeżeli tak, wnoszę o wskazanie tych osób z określeniem formy nagrody i jej wysokości za okres od dnia 31 marca 2016r. do dnia udostępnienia informacji publicznej; 2. Kopie dokumentów przyznania nagród pieniężnych dla J. W. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za okres od dnia 31 marca 2016r. do dnia udostępnienia informacji publicznej; 3. W przypadku informacji twierdzącej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów przyznających ww. nagrody wraz z kopiami dokumentów księgowych, poświadczających ich wypłacenie" S. M. wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2017r. organ poinformował skarżącego w odpowiedzi na pkt 1. wniosku, że w okresie wskazanym we wniosku przyznano nagrodę jednemu pracownikowi Inspektoratu, natomiast w zakresie pkt 2. i 3. wniosku organ uznał, że w jego ocenie wnioskowane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Autor skargi wyjaśnił dalej, że organ błędnie przyjął, iż pkt 1. wniosku jest sformułowany w sposób "ad personam". Skarżący nie pytał organu, ilu osobom nagrody zostały przyznane, co oznacza, że udzielona mu odpowiedź nie jest na temat. Żądaniem skarżącego było natomiast uzyskanie informacji, czy osoby zatrudnione w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. miały przyznane nagrody, jaka była ich forma i wysokość oraz wnosił o wskazanie tych osób. W przypadku zaś odpowiedzi twierdzącej, skarżący wniósł o udostępnienie kopii dokumentów przyznających te nagrody wraz z kopiami dokumentów księgowych poświadczających ich wypłacenie. Jak wyjaśnił S. M. żądany zatem w pkt 1 i 3 wniosku zakres informacji ma charakter publiczny i nie odnosi się do konkretnie wskazanej osoby. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że pkt 2 wniosku dotyczył rzeczywiście wskazanej konkretnie osoby, ale osoba ta nie jest pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., lecz pracownikiem Starostwa Powiatowego w B. i jako taka nie powinna być adresatem tego wniosku. Z tego powodu skarżący ograniczył skargę do nieudostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1. i 3. wniosku z dnia 30 maja 2017r. Mając powyższe na uwadze S. M. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w wyznaczonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 13 czerwca 2017r. poinformował skarżącego w odpowiedzi na pkt 1. wniosku, że we wskazanym okresie przyznano nagrodę jednemu pracownikowi Inspektoratu, natomiast w zakresie pkt 2. i 3. wniosku uznał, że wnioskowane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu ww. wniosek dotyczy udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrodę konkretnej, wskazanej z imienia i nazwiska osoby, w związku z czym nie dotyczy sprawy publicznej. W ocenie organu jest to wniosek ad personam i wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej. Poinformował również, iż nie ma żadnych podstaw, aby informację o nagrodach przyznawanych konkretnemu, wymienionemu z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do skargi, w której skarżący wskazał, iż "żądany zatem w pkt 1 i 3 wniosku zakres informacji ma charakter publiczny i nie odnosi się do konkretnej osoby" oraz "żądaniem skarżącego było uzyskanie informacji, czy osoby zatrudnione w PINB w B. miały przyznane nagrody, jaka była ich forma i wysokość oraz wnosi o wskazanie tych osób", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że z uwagi na przyznanie nagrody jednemu pracownikowi organu, wskazanie jego imienia i nazwiska zgodnie z oczekiwaniami skarżącego spowodowałoby udzielenie informacji ad personam, a to w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie stanowi informacji publicznej. Podsumowując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że skarga S. M. wskazująca na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest nieuzasadniona, bowiem w ustawowym terminie 14 dni organ nadzoru budowlanego dopełnił obowiązku i zajął stanowisko w przedmiocie złożonego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1. i 3. wniosku S. M. z dnia 30 maja 2017r. Przypomnieć wypada, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Zaznaczyć należy, że niewątpliwe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.di.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2c i 2f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych, (art. 6 ust. 1 pkt 3a i 3f); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5c). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje – w zakresie pkt 1. i 3. wniosku z dnia 20 maja 2017r. – tyczące podania informacji o przyznanych nagrodach dla zatrudnionych lub świadczących pracę w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. mają charakter informacji publicznej. Informacje te bowiem dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmiot należący do sektora finansów publicznych, zobligowany do przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Podkreślić jednocześnie należy, że co do zasady informacją publiczną będzie kwota wydawana ze środków publicznych z tytułu przyznanej nagrody, nie zaś kwota wypłacona z tego tytułu konkretnej osobie. Udostępnienie informacji publicznej – w takim zakresie, który objęty jest skargą w niniejszej sprawie – winno polegać na ujawnieniu ilości przyznanych nagród w okresie objętym wnioskiem i ich wysokości oraz udostępnieniu wnioskowanych dokumentów tyczących ich przyznania. Powyższe informacje stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1741/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SAB/Wr 12/15; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym udostępnienie powyższych informacji publicznej winno nastąpić bez konieczności wskazywania danych osobowych konkretnej osoby, której nagroda została przyznana (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 796/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. akt II SAB/Po 29/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2014r. sygn. akt II SA/Gd 828/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż organ na wniosek skarżącego – w takim zakresie, który jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie – odpowiedział tylko częściowo, udostępniając wyłącznie informację o ilości przyznanych nagród. Nie wyczerpuje to treści wniosku. Organ nie udostępnił informacji m.in. w zakresie formy przyznanej nagrody, jej wysokości (pkt 1. wniosku) i kopii dokumentów tyczących jej przyznania i wypłaty (pkt 3. wniosku). Odmawiając udostępnienia informacji w powyższym zakresie organ wskazał, iż powyższe informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Z takim zapatrywaniem w świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie można się zgodzić, w szczególności wadliwy prawnie jest pogląd, iż informacja o nagrodzie wypłaconej ze środków publicznych jednej osobie przestaje mieć charakter informacji publicznej, bowiem to nie ilość przyznanych nagród czy wielkość wypłaconych z tego tytułu środków decyduje o tym, czy informacja na ten temat ma charakter informacji publicznej. Ponadto nie można zaakceptować formy, w jakiej doszło do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek z dnia 30 maja 2017r. powinien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. W tym zakresie wskazać należy, że organ winien udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. W przedmiotowym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może alternatywnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wówczas jedyną dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. Kolejnym sposobem załatwienia wniosku jest odmowa udostępnienia informacji w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien organ dokonać w formie decyzji administracyjnej. Mając zatem na uwadze, iż wnioskowana przez skarżącego informacja (pkt 1. i 3. wniosku z dnia 30 maja 2017r.) stanowiła informację publiczną, to ewentualna odmowa jej udostępnienia mogła nastąpić wyłącznie w trybie i w formie przewidzianych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sposób załatwienia przez organ wniosku skarżącego regulację tą narusza. Podsumowując uznać trzeba, że niezałatwienie zgodnie z uregulowaniami u.d.i.p. wniosku skarżącego tyczącego udostępnienia informacji publicznej – w takim zakresie, który był objęty skargą wniesioną w niniejszej sprawie (pkt 1. i 3. wniosku z dnia 30 maja 2017r.) – obliguje Sąd do stwierdzenia bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z tychże względów zasadnym jest zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2017r w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), liczonym od dnia doręczenia akt organowi (art. 282 § 2 P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, czemu dał wyraz w punkcie 2. wyroku stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. k.ż.