II SAB/Łd 162/16

Dnia 20 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 roku sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. A kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2016r. złożył wniosek o wydanie kopii pomiarów z 1958r. wykonanych na gruncie dotyczących działki nr 50; protokołów wyłożenia ogłoszenia ich przez wykonujących pomiar zatwierdzonych przez sołtysa urzędnika GRN i WRN i przyjętych podpisem przez właściciela działki nr 50; kopii mapy z 1963r. wykonanej na podstawie pomiarów z 1958r. zatwierdzonej i ogłoszonej zgodnie z dekretem z 1955r. i dekretem z 1956r.; kopii mapy, z której został wykonany wyrys działki nr 50/1 z 1987r. Skarżący podkreślił, że skarga jest w pełni zasadna, gdyż minął miesiąc od dnia złożenia wniosku i nie otrzymał ww. kopii dokumentów. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podniósł, że w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016r. J. S. nie wnioskował o dostęp do informacji publicznych zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a wnosił o wydanie części gruntu działki nr 50/1. Następnie organ wyjaśnił, że J. S. prowadzi korespondencję z urzędem od 1991r., kiedy to na jego wniosek z dnia 8 maja 1991r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 50/1, będąca własnością W. i J. S., a działką nr 49 będącą własnością A. i M. R.. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 28 marca 1994r. orzekł o rozgraniczeniu spornych nieruchomości – zgodnie z ustaleniami geodezyjnymi i prawnymi przedstawionymi na mapie biegłego sądowego geodety S. Z.. Postanowienie to jest prawomocne, bowiem rewizja do Sądu Wojewódzkiego na powyższe postanowienie została oddalona. Ponadto Starosta [...] dodał, że również podanie J. S. do Ministra Sprawiedliwości o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 28 marca 1994r. w sprawie [...] nie zostało uwzględnione. W dalszej kolejności organ wskazał, że J. S. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art 145 § 1 i art 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Wyrokiem z dnia 25 października 1996r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Następnie Starosta [...] wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 30 listopada 1998r. J. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] nr [...]. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] nr [...] z powodu naruszenia określonych norm postępowania administracyjnego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] nr [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że wobec uregulowania orzeczeniem sądu powszechnego spornej granicy organ administracji publicznej nie jest już uprawniony do nowego ustalenia przebiegu granicy, gdyż nie może zmienić prawomocnego orzeczenia sądu. Wykazano także, że wbrew twierdzeniu J. S. nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Następnie J. S. wniósł skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się "nakazania wznowienia postępowania". W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. S. i nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 8 kwietnia 2013r. J. S. złożył skargę na bezczynność Wicestarosty [...], która została przekazana do Wojewody [...]. W dniu 27 kwietnia 2013r. wpłynęła kolejna skarga J. S. również na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wicestarostę [...]. Skarga ta pismem z dnia 6 maja 2013r. została również przekazana do Wojewody [...]. Wojewoda [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił uwzględnienia zażalenia na bezczynność Wicestarosty Powiatu [...]. Starosta [...] wyjaśnił w dalszej kolejności, iż w dniu 25 marca 2014r. J. S. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której podniósł, iż od ponad 20 lat dawniejszy Urząd Rejonowy, a obecnie Starostwo Powiatowe w T. odmawia mu wydania kopii pomiarów oraz kopii mapy działki nr 50 położonej we W., sporządzonej w 1958r. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę. Podsumowując Starosta [...] stwierdził, że organy rozpatrujące odwołania J. S., jak i sąd w prawomocnym orzeczeniu rozstrzygnęły już kwestię rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości i wobec powyższego nie jest już uprawniony do nowego ustalenia przebiegu granicy. Starosta wskazał ponadto, że szczegółowo informował J. S. o materiałach, jakimi dysponuje w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dotyczących jego nieruchomości, lecz nie jest w stanie udostępnić materiałów, których nie jest w posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tejże ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). Co istotne o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w zakresie udzielenia odpowiedzi wniosek z dnia 1 kwietnia 2016r. Niewątpliwe Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając natomiast, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Należy również zauważyć, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie wymaga specjalnej formy, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Niemniej jednak podkreślić należy, że dopóki wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zostanie złożony, organ do którego został skierowany nie jest zobligowany do załatwienia tegoż wniosku zgodnie z uregulowaniami u.d.i.p. Tym samym w takiej sytuacji organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Dopiero gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej otrzyma stosowny wniosek w tym względzie winien udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. W tym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może alternatywnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających walor informacji publicznej, lub też wskazać, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Kolejnym sposobem załatwienia wniosku jest odmowa udostępnienia informacji w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien organ dokonać w formie decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że J.S. w istocie nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2016r., jak słusznie wskazał Starosta [...], skarżący nie wnioskował o udostępnienie danych w trybie u.d.i.p. J. S. w przedmiotowym piśmie domagał się bowiem dokonania ponownego rozgraniczenia nieruchomości i wydania części gruntu działki nr 50/1, który – w jego ocenie – został niesłusznie przekazany właścicielowi działki nr 49. W treści pisma z dnia 1 kwietnia 2016r. J. S. zakwestionował ustalenia rozgraniczenia dokonanego pomiędzy działką nr 50/1 a działką nr 49 i poniósł, że płot siatkowy posadowiony został przez właściciela działki nr 49 na części należącej do niego działki nr 50/1. W owym piśmie próżno natomiast szukać wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wprawdzie skarżący w treści przedmiotowego pisma zawarł również stwierdzenie, że Starosta [...] wraz z podległymi pracownikami odmawia wydania dokumentów źródłowych, nie wyjaśnił jednak o jakie dokumenty źródłowe chodzi ani nie zamieścił wniosku o ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. Na marginesie zaznaczyć należy, że kwestię udostępnienia kopii materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których J. S. wspomina w skardze do tutejszego Sądu, normują przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013r. poz. 1183), o czym skarżący był informowany przez Starostę [...] w treści pisma z dnia 22 kwietnia 2016r. Podsumowując stwierdzić należy, że J. S. nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016r. kwestionował jedynie ustalenia rozgraniczenia dokonanego pomiędzy nieruchomością stanowiącą jego własność a nieruchomością sąsiednią oraz wnosił o wydanie przysługującego mu gruntu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi orzeczono, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801). a.tp.