II SAB/Łd 163/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku D. L. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego D. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. D. L. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014r. skarżący wystąpił do organu z żądaniem udostępnienia mu treści jednej decyzji - dowolnej wybranej przez organ - wydanej w [...]. Pismem z dnia 9 września 2014r. organ poinformował skarżącego, że decyzja administracyjna jest wydawana w sprawie administracyjnej i jest to jednostronne rozstrzygnięcie o prawa i obowiązkach konkretnej osoby w sprawie indywidualnej. W ocenie organu ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782) - powoływanej także jako u.d.i.p. - nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Decyzja administracyjna rozstrzyga indywidualną sprawę obywatela, a więc nie dotyczy spraw publicznych. Natomiast dostęp do akt sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej uregulowany jest w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.". W związku z tym w sytuacji, kiedy wniosek nie dotyczy informacji publicznej organ może dokonać odmowy udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej, gdyż byłoby to działanie bez podstawy prawnej. W takim wypadku wystarczające jest powiadomienie wnioskodawcy na piśmie, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa. We wskazanej na wstępie skardze D. L. zarzucił nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie. W ocenie skarżącego decyzja administracyjna, jako przejaw władztwa administracyjnego zawsze dotyczy sprawy publicznych, tym bardziej w sprawach dotyczących właściwości tego organu. Jej treść i postać jest zatem informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 ustawy. Z treści decyzji – jako aktu władzy publicznej – wywieść można zarówno przedmiot działalności i kompetencje, osobę sprawującą funkcję, tryb działania, czy sposób załatwiania spraw. Decyzja administracyjna sui generis jest sprawą publiczną właśnie ze względu na podmiot administrujący, działający w sferze publicznej i to bez względu na to, że decyzja taka nakłada prawa lub obowiązki wobec indywidualnego adresata. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2014r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 9 września 2014r. i podkreślił, że w ustawowym terminie poinformował skarżącego o tym, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Innymi słowy bezczynnością organu będzie niezastosowanie się przez organ do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, niezasadne pozbawienie żądanej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, albo nierozpatrzenie wniosku o udostępnienie takiej informacji w sposób przewidziany w u.d.i.p. stanowi o bezczynności organu. Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy - informacje dotyczące danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie ma zatem racji organ, że decyzje administracyjne mogą być tylko udostępniane w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z tym zastrzeżeniem, że ich udostępnienie jako informacji publicznej wymaga uprzedniego zanonimizowania. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jeżeli organ zamierza odmówić udzielenia informacji publicznej, winien uczynić to decyzją administracyjną, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy organ administracji nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, gdyż uznał, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Taka ocena żądanej informacji jest błędna, co wynika z wcześniejszych rozważań. Nadto nie przybrała przewidzianej prawem formy. Jeżeli bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 2001r. o dostępie do informacji publicznej, to odmowa jej udzielenia może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o jego bezczynności. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jednakże oceniając bezczynność organu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego - nie była bowiem długotrwała - czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100 zł) oraz kosztom zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w oznaczonym przez sąd terminie dokona czynności materialnotechnicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji publicznej albo wyda decyzję odmowną, która spełniać będzie wszystkie elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, o których mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. A. P.