II SAB/Łd 168/17

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS A. W. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 lipca 2017r. zwróciła się do Wójta Gminy D. z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o treści: "W związku z opracowywaniem analizy terenów inwestycyjnych na obszarze całej gminy D. na potrzeby inwestora, proszę o podanie adresu URL, który jest wypełnieniem dyspozycji art. 30 ust. 1 Ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej z dnia 4 marca 2010r. (Dz.U.2010.76.489) - scilicet: udostępnianie dokumentów planistycznych -na warunkach określonych w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Wnioskodawcę szczególnie interesuje działka nr 116 położona w rejonie miejscowości D.." Dalej skarżąca wskazała, że z udzielonej odpowiedzi wynika, że gmina D. posiada zbiory danych przestrzennych oraz odpowiadające im usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Gmina D. posiada dokumenty planistyczne, utworzone po wejściu w życie ww. ustawy tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] uchwalony w dniu [...[ uchwałą Rady gminy D. nr [...] i wypełnia dyspozycję art. 30 ust. 1 ustawy. Wobec czego ww. dokument planistyczny powinien być udostępniony w sposób zgodny z przepisami, określającymi rozwiązania techniczne w zakresie interoperacyjności (art. 30 ust. 1 ww. ustawy). Skarżąca podkreśliła, że specyfikację danych przestrzennych dla tematu INSPIRE Zagospodarowanie przestrzenne opisuje dokument 02.8.III.4 "Specyfikacja danych dla tematu Zagospodarowanie przestrzenne (Land Use) - Wytyczne Techniczne", który wszedł w życie w dniu 10 grudnia 2013r. Dokument zawiera wytyczne dotyczące implementacji postanowień zawartych w przepisach implementacyjnych w zakresie zbiorów i usług danych przestrzennych, stanowiących ramy prawne Dyrektywy INSPIRE. Obejmuje on również dodatkowe wymagania i zalecenia, które - pomimo tego, że nie zostały zawarte w przepisach implementacyjnych - mają znaczenie w zakresie interoperacyjności danych. Zatem ww. rozwiązania techniczne w zakresie publikacji dokumentów planistycznych utworzonych po wejściu w życie ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej mają zastosowanie od dnia 10 grudnia 2015r. Następnie A. W. wskazała, że organy Gminy D. zgłosiły takie zbiory, które widnieją pod identyfikatorem zbioru danych przestrzennych PL.ZIPIN.4570 oraz PL.ZIPPZP.4571 i mają obowiązek wprowadzenia, w zakresie swojej właściwości, rozwiązań technicznych, zapewniających interoperacyjność zbiorów i usług danych przestrzennych oraz harmonizację tych zbiorów, zgodnie z zapisem art. 7 przywoływanej ustawy. Zatem sposób publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...], uchwalonego w dniu [...] uchwałą Rady gminy D. nr [...] nie odpowiada warunkom jakie ma spełniać według wskazań specyfikacji D2.8.III.4. Skarżąca wyjaśniła również, że szczególnym przypadkiem niedostosowania sposobu publikacji dokumentu planistycznego do wymogów technicznych jest brak stosowania obowiązkowego, hierarchicznego systemu klasyfikacji zagospodarowania przestrzennego INSPIRE (HILUCS), który jest wielopoziomowym systemem klasyfikacji, stosowanym zarówno dla istniejącego, jak i przyszłego zagospodarowania przestrzennego. System jest szczegółowo opisany w ww. specyfikacji (Specyfikacja danych dla tematu Zagospodarowanie przestrzenne, strona VII). W związku z powyższym skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy D. obrazę prawa materialnego i błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o sprawdzenie stanu faktycznego związanego z zarzutami niezastosowania się Wójta do wymogów ustawodawcy określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej - stosownie do kompetencji sądu administracyjnego - określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369), powoływanej dalej jako p.p.s.a., odnośnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wyjaśnił, że żądana we wniosku z dnia 4 lipca 2017r. informacja, tj. adres URL do zbiorów i usług danych przestrzennych i udostępnianych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej został podany w odpowiedzi z dnia 5 lipca 2017r. Dodatkowo w dniu 11 lipca 2017r. została przekazana odpowiedź do wnioskodawcy, w której podano skorygowany adres URL do zbiorów i usług danych przestrzennych, o który prosił wnioskodawca, ponieważ w pierwszej odpowiedzi doszło do pomyłki przy kopiowaniu adresu i został on podany błędnie. W związku z powyższym organ stwierdził, że udzielono wnioskowanej informacji wobec czego, na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 2 sierpnia 2017r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://oreczenia.nsa.gov.pkl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Tytułem wstępu wskazać należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie udzielenia informacji publicznej. Problemem jest wszakże określone zakresu żądania skargi, bowiem jej treść wskazuje na nieaprobowanie nie tyle udzielonej skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz sposobu prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 1392). W tym zakresie wskazać natomiast należy, że żądana przez skarżącą w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.) informacja, o którą wnioskowała e-mailowo w dniu 4 lipca 2017r., dotyczyła podania "adresu URL który jest wypełnieniem dyspozycji art. 30 ust. 1 ustawy o infrastrukturze przestrzennej z dnia 4 marca 2010r. (...)" Informację, wskazującą na adres URL skarżąca otrzymała w dniu 5 lipca 2017r. (zawierającą błędny adres) oraz w dniu 11 lipca 2017r. (korygującą adres). Oznacza to, że wnioskowana informacja (wskazanie adresu URL), mająca bez wątpienia charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielona została w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności z jej udostępnieniem. Jak wskazano, żądanie skargi, nie kwestionując udostępnienia wnioskowanej informacji, sprowadza się w istocie do kontestowania prawidłowości prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych, zamieszczonych pod podanym adresem URL. W tym zakresie natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania kontroli organów administracji, bowiem nie obejmuje tego kognicja, określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podstawy do takiej kontroli nie stanowi w szczególności, powoływany przez skarżącą art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem dotyczy on aktów lub czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego. W przypadku rejestrów publicznych, obsługujących sieć określonych usług, nie sposób dopatrywać się owej konkretności, wskazującej na istnienie stosunku administracyjnego. (por np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 611/08 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005r., syn. akt I OSK 2110/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w odniesieniu do Biuletynu Informacji Publicznej). Tym samym więc, w zakresie żądania udostępnienia informacji, o którą skarżąca wnioskowała w dniu 4 lipca 2017r. organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem żądana informacja została udzielona w ustawowym terminie. Prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego nie podlega natomiast kontroli sądu administracyjnego, przy czym skarga w tym zakresie, jako niedopuszczalna, podlegać winna odrzuceniu. Biorąc wszakże pod uwagę jej odniesienie do żądania udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zakwalifikowana została jako dopuszczalna i oddalona jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi nie skutkuje natomiast zasądzeniem kosztów postępowania rzecz organu, bowiem po myśli art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przed sądem I instancji możliwy jest jedynie na rzecz strony skarżącej w razie uwzględnienia skargi. a.tp.