II SAB/Łd 17/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 stycznia 2018 roku. a.bł. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w dniu [...] na adres e-mail Urzędu Miejskiego w P. wysłał wniosek następującej treści: "Na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej proszę o przesłanie w formie skanu na mój adres e-mail zawiadomienia o wpisie Gminy P. jako właściciela działek w księdze wieczystej [...], jakie przysłał Sąd Rejonowy w R.". W odpowiedzi na powyższe pismo przesłano mu skan wniosku Gminy P. o wpis w księdze wieczystej [...] jako właściciela Gminy P. złożony do Sądu Rejonowego w R. w dniu [...]. Skarżący wyjaśnił, że przesłana informacja nie jest jednak realizacją jego wniosku, bowiem wnosił o przesłanie kopii w postaci skanu zawiadomienia jakie Gmina P. otrzymała z Sądu Rejonowego w R. potwierdzającego wpisanie Gminy P. jako właściciela działek ujawnionych ww. księdze wieczystej. Jego zdaniem, bez wątpienia Burmistrz Miasta P. jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a wniosek o skan, którego prosił, jest informacją publiczną. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta P. do udzielenia żądanej informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie. oraz o połączenie do łącznego rozpoznania przedmiotowej skargi ze skargą wniesioną w dniu 2 stycznia 2018 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez P. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż skargi te pozostają ze sobą w związku. Organ wyjaśnił, że w dniu [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie w formie skanu, na adres e-mail, wniosku Gminy P., na podstawie którego Sąd Rejonowy w R. dokonał w Księdze Wieczystej nr [...] wpisu Gminy P. jako właściciela działek ujawnionych w tej księdze. Skarżący wniósł również o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Sąd Rejonowy w R. prowadził, w związku z wnioskiem Gminy P. o wpisane jej jako właściciela działek w ww. księdze wieczystej jakąś korespondencję z Gminą P. Jeśli tak, to skarżący poprosił o przesłanie jej w formie skanu. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował skarżącego, iż informacje dotyczące podstawy wpisania do ksiąg wieczystych są dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości www.ekw.ms.gov.pl w zakładce przeglądanie ksiąg wieczystych jednocześnie informując, że Gmina P. nie prowadziła korespondencji dotyczącej wskazanego wniosku z Sądem Rejonowym. Po otrzymaniu odpowiedzi na powyższy wniosek skarżący w dniu 2 stycznia 2018 roku wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta P. w związku z nieudzieleniem informacji publicznej w żądanym zakresie. Skarżący wniósł również o zobowiązanie Burmistrza Miasta P. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 8 stycznia 2018 roku na adres e-mail Urzędu Miejskiego w P. skarżący wniósł o przesłanie, w formie skanu na adres e-mail, zawiadomienia o wpisie Gminy P. jako właściciela działek w księdze wieczystej [...], jakie przysłał Sąd Rejonowy w R. O korespondencji prowadzonej przez Gminę P. z Sądem Rejonowym w R., w odniesieniu do założonej księgi wieczystej [...], Burmistrz Miasta P. poinformował z kolei skarżącego w odpowiedzi z dnia [...], wskazując, że nie prowadził takowej. Ponieważ w dniu udzielania odpowiedzi na wniosek z dnia [...], będący nawiązaniem do wniosku skarżącego z dnia [...], Burmistrz Miasta P. uzyskał z Sądu Rejonowego w R. kserokopię złożonego przez Gminę P. wniosku o założenie księgi wieczystej, chcąc uzupełnić skarżącemu dotychczas przekazane informacje, dodatkowo przekazał skan przedmiotowego wniosku Gminy P. W pozostałym zakresie, w odniesieniu do okoliczności założenia księgi wieczystej [...], Gmina P. nie prowadziła z Sądem Rejonowym w R. żadnej korespondencji, o czym skarżący został poinformowany w odpowiedzi Burmistrza Miasta P. z dnia [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ wskazał, iż skarga jest bezzasadna. Wszelkie informacje dotyczące korespondencji z Sądem w zakresie założenia księgi wieczystej [...] zostały przekazane skarżącemu w piśmie z dnia 28 grudnia 2017 roku. Zaś pozyskane nowe dokumenty, wyłącznie w uzupełnieniu wniosku z dnia [...] roku zostały przesłane skarżącemu. Organ podkreślił dodatkowo, że pełna dokumentacja dotycząca założenia księgi wieczystej [...] przez Gminę P., jeszcze przed skierowaniem przez skarżącego przedmiotowych wniosków o udzielenie informacji publicznej, znajdowała się w posiadaniu skarżącego, bowiem znalazły się na blogu skarżącego http://jawnyprzedborz.blogspot.com/2017/12/wiele-pytan-na-ktore-trzeba-znalezc.html w dniu 16 grudnia 2017 roku, a więc przed skierowaniem przez skarżącego wniosków. Na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. Burmistrza Miasta P. oświadczył, że skarżący złożył skargę osobiście w siedzibie urzędu, ponadto organ nie posiada w swoich zasobach dokumentu w postaci zawiadomienia o wpisie Gminy P. jako właściciela działek w księdze wieczystej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – zwanej: "K.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Wójt Gminy P. jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej ściśle związanej z funkcjonowaniem tego organu (majątek gminy). Niewątpliwie zatem wniosek strony dotyczył podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz materii dotyczącej informacji publicznej. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył w dniu [...], przy czym odpowiedź otrzymał [...]. Odpowiedź ta nie zawierała jednak realizacji wniosku, gdyż skarżącemu przesłano wyłącznie skan wniosku Gminy P. o wpis w księdze wieczystej [...] jako właściciela Gminy P. złożony do Sądu Rejonowego w R. w dniu [...]. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że przesłana informacja nie była realizacją jego wniosku, bowiem wnosił o przesłanie kopii w postaci skanu zawiadomienia jakie Gmina P. otrzymała z Sądu Rejonowego w R. potwierdzającego wpisanie Gminy P. jako właściciela działek ujawnionych ww. księdze wieczystej. Kierowane wcześniej do skarżącego informacje, że Burmistrz Miasta P. nie prowadził z Sądem Rejonowym w R. korespondencji w zakresie założenia księgi wieczystej nie można uznać za załatwienie wniosku. Jeśli organ nie posiadał żądanego zawiadomienia z Sądu Rejonowego w R., winien o tym wyraźnie poinformować skarżącego. Burmistrz Miasta P. dopiero na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. oświadczył, że organ nie posiada w swoich zasobach dokumentu w postaci zawiadomienia o wpisie Gminy P. jako właściciela działek w księdze wieczystej [...] z lipca 2010 r. Sąd nie jest władny badać przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności, czy organ faktycznie otrzymał takie zawiadomienie, czy też je zagubił. Z powyższego wynika zatem, że do dnia wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w stosunku do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności, względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Powołane orzeczenie NSA jest również aktualne w postępowaniu w sprawie bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest również podstaw do zobowiązania tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku), albowiem samo uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednak prowadził korespondencję ze skarżącym będąc w błędnym przekonaniu, że nie jest zobowiązany do wyraźnego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości poinformowania skarżącego, iż nie posiada żądanego dokumentu. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania okazał się bezprzedmiotowy, albowiem postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. M.K.