II SAB/Łd 170/14

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej D. G., J. G. z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS II SAB/Łd 170/14 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. A. sp. j. D. G., J. G. wystąpiła do Urzędu Miasta P. Referatu Kultury, Sportu i Promocji Miasta o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) w następującym zakresie: - jakie jest aktualne przeznaczenie, sposób użytkowania poszczególnych kondygnacji, a jeżeli zostały wydzielone samodzielne lokale, to tych konkretnych lokali znajdujących się w budynku/budynkach posadowionych na działce nr [...] przy ul. S. w P? - czy w stosunku do budynku/budynków posadowionych na działce nr [...] toczyły się lub toczą postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jeżeli tak, to wskazanie rozstrzygnięć (data wydania, znak sprawy oraz konkretne rozstrzygnięcia poszczególnych rozstrzygnięć administracyjnych; - jaka stawka podatku od nieruchomości jest uiszczana od niniejszego budynku w ciągu ostatnich 10 lat; - czy budynek wykorzystywany jest w celu prowadzenia działalności gospodarczej? Wnioskodawca wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez ich przesłanie na adres spółki. W razie braku właściwości organu w zakresie udzielenia wnioskowanych informacji, spółka wniosła o przekazanie pisma właściwym organom administracyjnym. Pismem z dnia [...] 2014 r. Kierownik Referatu Kultury, Sportu i Promocji Miasta wyjaśnił, że w stosunku do wskazanego budynku w okresie od roku 2000 do chwili obecnej zostało wydanych 5 decyzji administracyjnych, wskazując organ orzekający, datę i znak decyzji oraz jej przedmiot. Ponadto poinformował, że dane dotyczące podatku od nieruchomości zawarte w dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową zgodnie z art. 239 ustawy Ordynacja podatkowa. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Spółka zwróciła się z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - jakie jest aktualne przeznaczenie, sposób użytkowania poszczególnych kondygnacji budynków posadowionych na działce nr [...] przy ul. S. w P. oraz czy zostały wyodrębnione samodzielne lokale (o jakim przeznaczeniu) w przedmiotowym budynku? - czy w lokalach znajdujących się w ww. budynku prowadzona jest działalność gospodarcza i o jakim charakterze? - czy budynek i poszczególne lokalne na wszystkich kondygnacjach spełniają wymagania techniczne i sanitarne dla lokali z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi? Wnioskodawca wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez ich przesłanie na adres spółki. W razie braku właściwości organu w zakresie udzielenia wnioskowanych informacji, spółka wniosła o przekazanie pisma właściwym organom administracyjnym. Pismem z dnia [...] 2014 r. Kierownik Referatu Kultury, Sportu i Promocji Miasta wyjaśnił, że dane przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą dostępne są w CEIDG i są jawne (wskazano adres internetowy). Jednocześnie w załączeniu przekazano pismo Referatu Architektury i Budownictwa z dnia [...] 2014 r., stanowiące uzupełnienie odpowiedzi udzielonej w dniu [...] 2014 r. W piśmie tym wskazano, że na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że parter budynku przeznaczony został na funkcję użytkową, nie stwierdza się na podstawie posiadanych rejestrów, aby w budynku wyodrębnione były samodzielne lokale. Referat Architektury i Budownictwa wyjaśnił, że nie dysponuje danymi o charakterze prowadzonej działalności, a na podstawie dokumentów wytworzonych przez organ będących w jego posiadaniu nie można stwierdzić, czy w poszczególnych lokalach w chwili obecnej prowadzona jest działalność gospodarcza. Pytanie dotyczy stanu faktycznego, nie zaś informacji publicznej. Fakt zarejestrowania działalności gospodarczej lub też brak takich danych w ewidencji może ewentualnie potwierdzić Referat Spraw Obywatelskich, do którego kompetencji należy przyjmowanie wniosków o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W zakresie spełniana wymogów sanitarnych i technicznych organ wskazał, że odpowiedzi może udzielić organ nadzoru budowlanego, do uprawnień którego należy m.in. przeprowadzania czynności kontrolnych na nieruchomościach. Organ zaznaczył, że dane, które znajdują się w jego posiadaniu zostały udostępnione, innych danych organ w swym zbiorze nie posiada w związku z czym nie jest w stanie udzielić informacji na postawione pytania. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. Spółka ponownie wystąpiła u udostępnienie informacji w zakresie aktualnego przeznaczenia, sposobu użytkowania poszczególnych budynków posadowionych na działce nr [...] i spełniania przez budynek i poszczególne lokale wymagań sanitarnych i technicznych dla lokali z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Pismem z dnia [...] 2014 r. Kierownik Referatu Kultury, Sportu i Promocji Miasta wyjaśnił, że Prezydent Miasta P., pełniący funkcję Starosty, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada żądanych przez Spółkę informacji w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] 2014 r. Sprawy dotyczące użytkowania obiektu budowlanego należą do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. Spółka, powołując się na art. 6 kpa oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 kpa, podniosła, że organ niewłaściwy w sprawie powinien przekazać podanie do organu właściwego. W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował w dniu [...] 2014 r., że w sprawie z wniosków o udostępnianie informacji publicznej nie znajduje zastosowania art. 65 § 1 kpa. W piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Spółka wskazała, że skoro organ nie chce albo nie może udostępnić informacji publicznej ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] 2014 r. organ poinformował Spółkę, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku przekazania wniosku organowi właściwemu, a ponadto, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy organ posiada żądane informacje. W dniu 18 sierpnia 2014 r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] 2014 r. Kolegium poinformowało Spółkę, że w kwestii bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej strona może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta P. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Spółka wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu do udzielenia informacji publicznej i o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że zgodnie z art. 71 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organem właściwym w sprawach z zakresu sposobu użytkowania obiektów jest organ, do którego został złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił skarżącej odpowiedzi na wszystkie pytania, co do których posiadał dokumenty, na podstawie których mógł udzielić informacji. Skarżąca została poinformowana, że w zakresie, w jakim informacji nie udzielono organ nie mógł jej udzielić ze względu na swą niewłaściwość. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do kpa jedynie w zakresie wydawania decyzji, co wyklucza możliwość przekazania wniosku innemu organowi. Organ podkreślił, że w toku sprawy udzielono Spółce większości wnioskowanych informacji, a o powodach braku udzielenia pozostałych informacji, jak również o organie właściwym skarżąca była informowana. Żadne pismo skarżącego nie pozostało bez odpowiedzi, a każda odpowiedź była udzielana bezzwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Poza sporem pozostaje fakt, że pismo Spółki z dnia 1 kwietnia 2014 r. stało się zaczątkiem korespondencji wymienianej między Spółką a Urzędem Miasta P. Odpowiedzią na wniosek z dnia 1 kwietnia 2014 r. było bez wątpienia pismo organu z dnia [...] 2014 r., które informowało o rozstrzygnięciach, jakie zapadły w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy oraz zawierało informację, że stawka podatku od nieruchomości objęta jest tajemnicą skarbową. Kolejne pisma – z dnia [...] 2014 r. uzupełniały powyższą odpowiedź, a także informowały o braku właściwości w udzieleniu informacji – pisma z dnia [...] 2014 r., z dnia [...] 2014 r. i z dnia [...] 2014 r. Z brzmienia złożonej skargi wynika bezspornie, że obejmuje ona bezczynność Prezydenta Miasta P. w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. W konsekwencji badaniu podlega sprawa w zakresie wyznaczonym treścią tego wniosku. Zastrzeżenie takie jest istotne z uwagi na fakt, że w miarę rozwoju korespondencji zakres żądania ulegał modyfikacji. Zatem w granicach zakreślonych treścią wniosku Spółki z dnia 1 kwietnia 2014 r. rozważenia wymaga, czy działanie organu odpowiada prawu czy też pozwala na postawienie organowi zarzutu pozostawania w bezczynności. I tak, analizując treść wniosku Spółki z dnia 1 kwietnia 2014 r. oraz pisma organu, należy stwierdzić, że organ ten nie pozostawał w bezczynności w sprawie żądania strony. Odnośnie do wniosku Spółki dotyczącego informacji o aktualnym przeznaczeniu, sposobie użytkowania poszczególnych kondygnacji czy samodzielnych lokali, organ (w piśmie z dnia [...] 2014 r.) wskazał, że na podstawie posiadanych dokumentów stwierdza, że parter budynku przeznaczony jest na funkcję użytkową i nie stwierdza, aby w budynku wyodrębnione były samodzielne lokale. W ocenie tut. Sądu informacja ta wyczerpuje obowiązek organu udzielenia informacji publicznej. W kwestii informacji dotyczącej tego, czy w lokalach w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza i jaka, organ w piśmie z dnia [...] 2014 r. odesłał do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (www.ceidg.gov.pl). Takie odesłanie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uprawnione. Otóż obecnie, pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r, poz. 672) ewidencjonowanie przedsiębiorców będących osobami fizycznymi odbywa się w systemie teleinformatycznym i należy do ministra właściwego do spraw gospodarki. Dane o podmiotach są zgromadzone w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy są jawne w zakresie określonym ustawą. Każdy ma prawo dostępu do danych i informacji udostępnianych przez CEIDG, a dane te są udostępniane na stronie internetowej CEIDG. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w tym zakresie podmiotem zobowiązanym jest minister, który ewidencję prowadzi, a obowiązek ten realizuje poprzez istnienie jawnej ewidencji centralnej. Stąd też odesłanie do CEIDG przez organ, który przed przejęciem ewidencjonowania podmiotów gospodarczych przez ministra, ewidencję taką prowadził, było uprawnione. Nie można również postawić organowi zarzutu nieudzielenia informacji o toczących się lub zakończonych postępowaniach w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jako że w piśmie z dnia [...] 2014 r. organ wymienił decyzje wydane w stosunku do budynku od roku 2000. Brak natomiast informacji o aktualnie toczących się postępowaniach uprawnia do przyjęcia, że postępowania takie obecnie nie są prowadzone. Jeśli zaś idzie o informację dotyczącą podatku od nieruchomości, to na uwadze należy mieć fakt, że na rozprawie przed tut. Sądem reprezentujący Spółkę prokurent oświadczył, że "w zakresie wnioskowanej informacji zawartej w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. nie żąda obecnie udzielenia informacji w zakresie podatku od nieruchomości za okres ostatnich 10 lat". W piśmie z dnia [...] 2014 r. organ poinformował, że dane dotyczące podatku od nieruchomości zawarte w dokumentach składanych przez podatników są objęte tajemnicą skarbową na podstawie art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa. Nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące konkretnych stawek podatku od nieruchomości, jakie są uiszczane, podlegają ochronie na podstawie tajemnicy skarbowej. Już w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1060/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywiście informacja o uiszczanych podatkach w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż jest to informacja, która dotyczy majątku publicznego i odnosi się do ciężarów publicznych. Jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu - jak o tym stanowi art. 5 ust. 1 - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa. Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Przyjąć zaś należy, że kwoty uiszczanych podatków (w tym przypadku stawka podatku od nieruchomości) są to dane wynikające z dokumentów dotyczących podatników i jako takie podlegają ochronie na podstawie tajemnicy skarbowej. O ile jednak zasadnie organ uznał, że dane te nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, to nie została zachowana właściwa forma – powinna bowiem zostać wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę skarbową. Jednak wobec treści złożonego na rozprawie przed tut. Sądem oświadczenia prokurenta Spółki zbędne stało się zobowiązanie organu do podjęcia aktu w tym zakresie. Na marginesie rozważań wskazać wypada, że w piśmie Spółki z dnia 22 kwietnia 2014 r. pojawiła się kwestia spełniania przez budynek i poszczególne lokale warunków technicznych i sanitarnych. W tym zakresie pismem z dnia [...] 2014 r. (załączonym do pisma z dnia [...] 2014 r.) odesłano Spółkę do organów nadzoru budowlanego. Sprawa ta pozostaje poza przedmiotem wniosku z dnia 1 kwietnia 2014 r., jednak za zasadne Sąd uznał wyjaśnienie, że wniosek Spółki z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawierał żądanie, aby w razie braku właściwości, organ przekazał go organom właściwym do rozpatrzenia i udzielenia informacji. Organ, do którego wpłynął wniosek pismem z dnia [...] 2014 r. (dołączonym do pisma z dnia [...] 2014 r.) oraz pismem z dnia [...] 2014 r. poinformował Spółkę, że sprawy dotyczące użytkowania budynku należą do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. Prawidłowo przyjęto bowiem, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej nie znajduje zastosowania art. 65 § 1 kpa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1116/09 postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale 1 kpa, określającym zakres obowiązywania kpa. W art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca dokonał odesłania do przepisów kpa jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Należy podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy kpa w szerszym stopniu na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Stąd też nie ma w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania przepis art. 65 § 1 kpa. W związku z tym, w sytuacji, gdy organ uważa się za niewłaściwy do udzielenia żądanej informacji publicznej ogranicza się do poinformowania o tym podmiotu wnioskującego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG