II SAB/Łd 172/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. R. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, opisanej we wniosku z dnia 10 września 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 10 września 2018 r. skierował pisemny wniosek do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania imiennej listy osób uprawnionych do sporządzania ocen, opinii kryminogenno–społecznych osadzonych. W ocenie skarżącego, jako obywatel ma prawo znać osoby odpowiedzialne za przystosowanie osadzonego do życia w społeczeństwie. Jest to wiedza istotna i znamienna, bowiem podkreśla odpowiedzialność, fachowość osób, które tym się zajmują w Areszcie Śledczym w Ł. . Jednocześnie skarżący podniósł, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. w odpowiedzi pismem z dnia 28 września 2018 r. [...] stwierdził, iż nie udzieli mu takiej informacji, ponieważ skarżący nie jest osobą uprawnioną do jej otrzymania. Z powyższych względów skarżący wniósł o udzielenie wnioskowanej informacji i przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., przesyłając akta sprawy wraz z pismem zawierającym stanowisko właściwego merytorycznie funkcjonariusza pełniącego funkcję Inspektora Ochrony Danych Aresztu Śledczego w Ł., wniósł o uznanie skargi za bezzasadną. Na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy u.d.i.p. bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej - wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również przepis art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnej z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził dodatkowych warunków wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. dotycząca dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny. Przechodząc do tej oceny należy zauważyć, że skarga wniesiona w kontrolowanej przez Sąd sprawie, stosownie do jej treści, dotyczy bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w zakresie udostępnienia informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 10 września 2018 r., odnoszącym się do wskazania imiennej listy osób uprawnionych w Areszcie Śledczym w Ł. przy ul. A nr 21 do sporządzania opinii i oceny kryminogenno-społecznej osadzonego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, który wpłynął do organu w dniu 14 września 2018 r., Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. pismem z dnia 28 września 2018 r. poinformował skarżącego, że imienna lista funkcjonariuszy lub pracowników jednostki nie stanowi informacji publicznej i skarżący nie jest osobą uprawnioną do otrzymania informacji. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przykłady informacji publicznej, zostały wymienione w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W związku z treścią przywołanego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjąć należy, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. pismem z dnia 28 września 2018 r. prawidłowo wskazał skarżącemu, że jego żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wnioskowana informacja, szczegółowo wskazana powyżej, nie ma bowiem charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do infromacji publicznej. Ograniczenia w jej udostępnieniu wynikają z przepisów z zakresu więziennictwa, w tym rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu działań funkcjonariuszy Służby Więziennej podczas wykonywania czynności służbowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647) Wbrew zatem zarzutom skargi – w przedstawionej wyżej sytuacji – Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. uczynił zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 10 września 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 14 września 2018 r. Czynność podjęta przez wymieniony podmiot – skierowanie do skarżącego pisma z dnia 28 września 2018 r. - została dokonana w prawidłowym terminie oraz formie. Jeśli bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, że w świetle regulacji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak już była o tym mowa – wskazany wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej. Celem zaś tej ustawy, jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to, aby poddać kontroli społecznej działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, czynić je bardziej transperentnymi, aby w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37). Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na to, iż żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. nie miał podstaw do ich udostępnienia, jak i podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie był zobowiązany do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co w niniejszej sprawie bezspornie uczynił, kierując w terminie określonym w ustawie do skarżącego pismo z dnia 28 września 2018 r. Zauważyć przy tym należy, że w piśmie tym Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wskazał skarżącemu tryb wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe informacje, podając jako podstawę stosowne przepisy kodeksu postępowania karnego, dotyczące prawa skarżącego do zapoznania się z opiniami sporządzonymi przez administrację zakładu karnego (jednostki penitencjarnej), stanowiacymi podstawę podejmowanych wobec niego decyzji . W tym stanie rzeczy należało uznać, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. okazał się niezasadny, co tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia wniosku skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi , na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). IB