II SAB/Łd 179/16

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju odrzucić skargę. LS W dniu 17 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga H. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. B. poza obecnymi granicami RP. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7-12, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – przywoływana dalej jako: k.p.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi gracami RP. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o: - zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, iż postępowanie zostało wszczęte w 1989 roku na wniosek S. R. - córki M. B.. Początkowo sprawa toczyła się przed sądem w P., jednak po transformacji ustrojowej materiały zostały przekazane do Urzędu Wojewódzkiego w [...], gdzie do dnia dzisiejszego sprawa nie została zakończona. Wyjaśniła, iż w międzyczasie zmarła wnioskodawczyni, pozostali przy życiu spadkobiercy mają średnio po 80, 90 lat i wkrótce dalsze prowadzenie postępowania stanie się bezzasadne. Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy, zwróciła uwagę, iż po wszczęciu w 1989 roku sprawa została zawieszona i dopiero po zakończeniu postępowania spadkowego po M. B. w 2009 roku podjęta. W latach 2010-2012 w sprawie nie były podejmowane żadne czynności, a od 2012 roku Wojewoda [...] wydał kilka postanowień i decyzji, które po zaskarżeniu były uchylane a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. W terminach zakreślanych przez organ wyższego stopnia organ wojewódzki nie podejmował żadnych czynności. Skarżąca opisała nadto kilka kwestii merytorycznych, które podniosła w toku postępowań odwoławczych od aktów wydawanych przez Wojewodę [...]. Zwróciła uwagę, iż postanowieniem z dnia [...] Minister Skarbu Państwa uwzględnił zażalenie strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] i zobowiązał do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od doręczenia przedmiotowego postanowienia. Wojewoda [...] do dnia 4 września 2015 r. nie wykonał żadnych czynności, dopiero przed upływem trzech miesięcy zwrócił się do stron m.in. o przedłożenie operatu szacunkowego, następnie organ wezwał strony do zapoznania się z materiałem sprawy do dnia 23 października 2015 r. (dla skarżącej) a tymczasem w dniu [...] 2015 r. wydał decyzję o odmowie prawa do rekompensaty, zakładając, iż strony nie będą chciały zapoznać się z materiałem. W dalszych rozważaniach strona podnosiła argumenty dotyczące decyzji merytorycznej podjętej przez organ oraz omówiła zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, których jej zdaniem naruszenia dopuścił się organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska szczegółowo opisał przebieg postępowania, podejmowane czynności wyjaśniające i wydane rozstrzygnięcia, dokładnie wskazał wszystkie daty, w których podejmował określone działania. W dalszej części uzasadnienia ustosunkował się do zarzutów skargi i zwrócił uwagę, iż po uwzględnieniu przez Ministra Skarbu Państwa zażalenia skarżącej z dnia 28 maja 2015 r., Wojewoda [...], dotrzymując trzy miesięcznego terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia, wydał decyzję merytoryczną z dnia [...]. Przyznał, iż w toku kontroli instancyjnej rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Skarbu Państwa, jednakże zwrócił uwagę, iż dla potrzeb analizowanej sprawy istotne jest, że strona nie wyczerpała trybu zażaleniowego przed jej złożeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga H. S., jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na poniżej opisane okoliczności ustalone w niniejszej sprawie. W ocenie sądu istotne jest, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przywołany przepis art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zasada ta ma również zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej takim środkiem jest wniesienie zażalenia w tym przedmiocie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.). Zażalenie to służy do organu wyższego stopnia nad organem przewlekle prowadzącym postępowanie administracyjne, a jeżeli nie ma takiego organu strona winna wezwać organ przewlekle prowadzący postępowanie do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że skarżąca przed złożeniem przedmiotowej skargi nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Owszem, skarżąca złożyła do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. I wprawdzie to zażalenie z dnia 28 maja 2015 r. zostało ocenione przez organ wyższego stopnia jako uzasadnione - postanowieniem z dnia [...] Minister Skarbu Państwa zobowiązał bowiem Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Istotne znaczenie ma jednakże okoliczność, iż w dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję co do istoty – odmówił wnioskodawcom, w tym skarżącej, potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. W ocenie sądu, uwzględniając przedstawione okoliczności, stwierdzić należy, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] "konsumuje" zażalenie skarżącej z dnia 28 maja 2015 r. i stan przewlekłości organu. Oznacza to, iż zażalenie z dnia 28 maja 2015 r. nie może potwierdzać wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten sam organ. Dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe, kolejne zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, po takim wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącej w postępowaniu administracyjnym, byłoby dopuszczalne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, na którą wskazywała skarżąca w analizowanej skardze. Tym samym skarżąca w dalszym ciągu ma otwartą drogę do skorzystania z art. 37 § 1 k.p.a. i do wystąpienia ze skargą do sądu. Niniejsze postanowienie nie wyklucza bowiem rozpoznania sprawy po skutecznym wniesieniu kolejnej skargi. W świetle powyższego, niewykorzystanie przez skarżącą dostępnych środków zaskarżenia, na co słusznie zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga jest niedopuszczalna, co obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 p.p.s.a. ał