II SAB/Łd 18/05

Dnia 21 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu [..] w przedmiocie przekazania wniosku o odszkodowanie w trybie art. 287 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do nadania biegu wnioskowi o odszkodo- wanie z dnia 21 grudnia 2004 r. w terminie 3 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz J. M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt II SA/Łd 18/05 Uzasadnienie J. M., powołując się art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dniu 22 grudnia 2004r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania i wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem od ul.A, kiosku dla obsługi parkingu, kiosku warzywno – owocowego z wiatą oraz wc na działkach nr 55/1 i 56/1 położonych w Z. przy ul. A. We wniosku wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy powyższą decyzję została uchylona przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003r., II S.A./Łd 608/99. W konsekwencji tego wyroku Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] Nr [...] a sprawę przedmiotowego pozwolenia przekazał Staroście[...] , który, powołując się na fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji, decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na ten wniosek Starosta [...] pismem z dnia 21 stycznia 2005r. poinformował wnioskodawcę, iż do czasu zakończenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe ustosunkowanie się do żądania wypłaty odszkodowania. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem w piśmie z dnia 27 stycznia 2005r. skierowanym do Wojewody [...] J. M. przedstawił argumentację uzasadniającą przyznanie odszkodowania i zażądał merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie, a ponadto wskazał, iż o odszkodowaniu, zgodnie z par. 4 art. 160 k.p.a., orzeka organ wyższego stopnia. Wojewoda [..] pismem z dnia 9 lutego 2005r. wyjaśnił, iż wniosek o odszkodowanie nie może być rozpatrzony przez Wojewodę [...] w sytuacji gdy Starosta [...] uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku i nie przekazał tegoż wniosku w trybie art. 65 k.p.a. Wojewodzie[...] , a Wojewoda [...] nie ma żadnych instrumentów prawnych by spowodować przesłanie tegoż wniosku organowi właściwemu. Poinformował Wnioskodawcę nadto o przysługującym prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Starosty [...] polegającej na nie przekazaniu wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 65 k.p.a. organowi właściwemu w sprawie. W skardze na bezczynność J. M. wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do przekazania wniosku o odszkodowanie Wojewodzie[...] , zaś Wojewodę [...] do merytorycznego rozpoznania tego wniosku. Poza opisaniem stanu faktycznego i wskazaniem podstaw merytorycznych przyznania odszkodowania, skarżący zauważył, iż Starosta [...] nie przesłał jego wniosku o odszkodowanie do organu nadrzędnego – Wojewody [...] uznając się za organ właściwy w sprawie i uzależniając rozpoznanie tej sprawy od postępowania PINB, zaś pismo z dnia 27 stycznia 2005r., będące w istocie zażaleniem na bezczynność Starosty[...], zawierało zażądanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez Wojewodę[...], do stanów prawnych i zdarzeń powstałych przed dniem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) należy bowiem stosować na mocy art. 5 tej ustawy art. 160 k.p.a. Skarżący zawartą w piśmie z dnia 9 lutego 2005r. odpowiedź Wojewody[...], wedle której nie dysponuje on środkami prawnymi umożliwiającymi ustosunkowanie się do zarzutu bezczynności Starosty[...], uznał za przejaw milczenia organów administracji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 20 lipca 1999r., I SAB 60/97, OSP 2000, Nr 6, poz. 87, wyrok NSA z dnia 9 października 1997r., IV SAB 88/97, OSP 1998r., Nr 9, poz. 160 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997r., II SAB 142/96, ONSA 1998r, Nr 1, poz. 17, wywiódł, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji, a milczenie organu w sprawie roszczeń odszkodowawczych, które występuje przed zakończeniem jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego otwierającego drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta [..] podał minn. iż w postępowaniu o odszkodowanie za wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. wadliwej decyzji i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] stroną jest podmiot, którego praw i obowiązków dotyczyły uchylone decyzje. Zdaniem tego organu, decyzje te nie dotyczyły skarżącego, który w tym postępowaniu miał jedynie przymiot strony. Wskazał nadto, iż skarżący swoje roszczenie wywodzi nie z wadliwej decyzji, ale z faktu wydania decyzji pozwalającej na budowę parkingu, który obniżył jego dochody. Z tego względu, według Starosty [...] nie ma związku przyczynowego między wydaną decyzją a szkodą, poniesioną w wyniku działania praw rynkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd nie może rozpoznać sprawy, będącej przedmiotem skargi merytorycznie, a jedynie uwzględniając skargę na bezczynność organu może stosownie do art. 149 powołanej ustawy zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku zaś, gdy skarga jest bezzasadna, skarga ta zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Starosty[..] polegająca na nie przekazaniu wniosku o odszkodowanie Wojewodzie [...]. Przede wszystkim podkreślić należało, iż pismo J. M. z dnia 27 stycznia 2005r. skierowane do Wojewody [...] należało uznać za zażalenie złożone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., z jego treści wynikało bowiem, iż skarżący domagał się rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz zarzucał organowi administracji publicznej pierwszej instancji bierność w rozpoznaniu tegoż wniosku. W ocenie Sądu o charakterze pisma decyduje nie nazwa czy jej brak, lecz jego treść wskazująca na żądanie strony. To zaś oznacza, iż w sprawie został wyczerpany środek zaskarżenia, a skarga na bezczynność Starosty [...] jest dopuszczalna. W analizowanej sprawie podstawę prawną, co słusznie podkreślono w skardze, stanowi przepis art. 160 k.p.a. Wprawdzie w dacie składania przez J. M. wniosku o wypłatę odszkodowania powołany w tym wniosku przepis art. 287 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakazywał odpowiedniego stosowania art. 160 k.p.a., niemniej jednak ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zmieniająca brzmienie powołanego przepisu w art. 5 stanowiła, iż do stanów prawnych i zdarzeń powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. z dniem 1 września 2004r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 153, art. 160 i art. 161 par. 5 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W sprawie tej nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, iż zdarzeniem stanowiącym podstawę żądania odszkodowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem od ul. A, kiosku dla obsługi parkingu, kiosku warzywno – owocowego z wiatą oraz wc na działkach nr 55/1 i 56/1 położonych w Z. przy ul. A i że zdarzenie to nastąpiło przed dniem 1 września 2004r. Decyzja ta została bowiem uchylona przez Wojewodę[...] w dniu [...] decyzją Nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Staroście [...] który decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na zrealizowanie spornej inwestycji. To zaś oznacza, iż wniosek o odszkodowanie podlega rozpoznaniu w trybie określonym w art. 160 k.p.a. Stosownie do § 3 powołanego przepisu odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności, zgodnie zaś z § 4 o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stosownie do par. 1 art. 157 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z powołanych przepisów wynika, iż o odszkodowaniu orzeka co do zasady organ wyższego stopnia nad tym, który wydał decyzję dotkniętą wadą nieważności. Stosując odpowiednio w niniejszej sprawie przepis art. 160 k.p.a. uznać więc należało, iż organem właściwym do rozpoznania złożonego przez J. M. wniosku o wypłatę odszkodowania jest Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia nad Starostą [...] – organem administracji architektoniczno - budowlanej, zaś samo odszkodowanie przysługuje od Starosty [...] jako następcy prawnego Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. To zaś oznacza, iż Starosta[...], do którego wpłynął wniosek o odszkodowanie, jako organ niewłaściwy do jego rozpoznania winien zgodnie z art. 65 k.p.a. przekazać ten wniosek organowi właściwemu – Wojewodzie[...]. Skoro jednak tego nie uczynił to pozostawał w bezczynności, przy czym przyczyny tej bezczynności są bez znaczenia. Zgodzić wypada się bowiem z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego bezczynnością jest sytuacja, w której organ, do którego wniesiono sprawę, jest niewłaściwym w sprawie, jednak nie przekazuje jej niezwłocznie do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 kpa. (wyrok NSA z 27 września 2000r., IV SAB 50/00, LEX nr 53458), jak również wówczas, gdy nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998r., IV SAB 18/98, LEX nr 45691). O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić skargę.