II SAB/Łd 180/16

Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. M. wpis sądowy w wysokości 100 (sto) złotych zaksięgowany pod pozycją [...] w dniu 1 lipca 2016 roku. a.bł. Pismem z dnia 17 maja 2016 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie doręczenia decyzji wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie bezczynności organu oraz, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę jej autor wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 11 listopada 2005 r. dotyczący m.in. samowoli budowlanej, polegającej na zabudowaniu schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ul. A 25 oraz wysunięciu ściany południowej budynku na wysokości piwnic w kierunku ulicy i wykonanie nad wybudowaną częścią balkonu. Zawiadomieniem z dnia 19 września 2008 r. dokonanym w trybie art. 10 K.p.a. skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego w tej sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Pismem z dnia 31 stycznia 2009 r. PINB poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie zostało umorzone. Z wyjaśnienia zawartego w tym piśmie wynika, że skarżący odebrał pismo organu informujące go o braku przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Do dnia dzisiejszego skarżącemu nie została doręczona decyzja administracyjna, kończąca postępowanie prowadzone przez organ z jego wniosku. Oznacza to, że tak naprawdę organ nie rozstrzygnął w sprawie, o której prowadzenie wnosił. Ostatnim bowiem etapem postępowania administracyjnego jest doręczenie decyzji stronom postępowania, a skarżący w postępowaniu na prawach strony uczestniczył. Skarżący w przedmiocie bezczynności PINB w doręczeniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wniósł zażalenie, po rozpoznaniu którego [...]WINB odpowiedział pismem z dnia 19 lipca 2012 r., że decyzję administracyjną doręcza się stronom postępowania, a skarżący taki przymiot strony postępowania utracił, więc nie może oczekiwać skutecznego doręczenia decyzji kończącej postępowanie. Pouczono go o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący w postępowaniu brał udział i nie został w jego toku pominięty, natomiast bezczynność organu polega na braku doręczenia mu decyzji rozstrzygającej postępowanie. Skarżący wskazał ponadto, że w przedmiocie uprawnienia do udziału w postępowaniu w charakterze strony drugiego współwłaściciela wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 414/13. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy skarżącego poprzez skuteczne doręczenie mu decyzji administracyjnej. Pozbawia to skarżącego możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia i wyjaśnił, że w związku z wnioskiem S. M. z dnia 10 listopada 2005 r. wszczął postępowanie w przedmiocie zabudowy schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. A 25 oraz wysunięcia ściany południowej budynku na wysokości piwnic w kierunku ulicy i wykonania balkonu. W toku postępowania wezwano S. M. i U. Z. do wskazania dokumentów, z których wywodzą swój interes prawny. Pismem z dnia 30 października 2008 r. PINB w nawiązaniu do złożonych wyjaśnień S. M. z dnia 21 października 2008 r. poinformował skarżącego i U. Z., iż nie przyznano im przymiotu strony w postępowaniu. Dalej PINB wyjaśnił, że w trybie wnioskowo-skargowym w dniu 31 stycznia 2009 r. udzielił skarżącemu informacji o umorzeniu postępowania administracyjnego znak [...]. W dniu 8 czerwca 2012 r. do PINB wpłynęło w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność PINB w B. w przedmiocie niezałatwienia sprawy znak: [...], poprzez niedostarczenie skarżącemu rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu tj. decyzji nr [...] z dnia [...], znak: [...] z późniejszym sprostowaniem postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Organ II instancji po analizie przekazanej skargi, pismem z dnia 19 lipca 2012 r., zajął stanowisko wyjaśniając skarżącemu, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki określone art. 37 § 2 K.p.a., a skarżącemu przysługują inne środki prawne. [...]WINB poinformował jednocześnie, iż okoliczność pozbawienia strony bez jej winy czynnego udziału w postępowaniu, stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego o bezczynności organu. Przedmiotowe postępowanie znak: [...] zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną, która została doręczona stronom postępowania. W związku z tym, że skarżącemu nie został przyznany przymiot strony w tym postępowaniu, PINB nie jest uprawniony do doręczenia rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Ponieważ postępowanie zostało zakończone przed wejściem w życie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) PINB nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, w którym rozstrzygnąłby kwestie statusu strony w postępowaniu. Jednocześnie PINB podkreślił, że rozstrzygnięcie nr [...] z [...], było przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym, w którym to organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego. Dalej PINB podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję WINB nr [...] z [...] oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w B. nr [...] z [...]. W następstwie wniesionej skargi właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1689/09 - uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania w związku z powyższym wyrokiem WSA w Warszawie; GUNB utrzymał w mocy zaskarżona decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] 2009 r. [...] wskazując w uzasadnieniu zasadność umorzenia prowadzonego postępowania przez PINB w B. i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. nr [...] z dnia [...] 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, wobec czego należało ją odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W rozpoznawanej sprawie S. M. skarży bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zakresie zaniechania doręczenia mu decyzji tegoż organu o umorzeniu postępowania, wydanej w następstwie rozpoznania jego wniosku z dnia 10 listopada 2005 r. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni akceptuje podkreśla się, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268 K.p.a.). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 714/2005) Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1194/12, 30 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1979/14, 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 438/08, 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1788/12, 18 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1360/06, 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 397/15 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 4/14, z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt III SAB/Łd 24/15, Opolu z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Op 218/10; Łodzi z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 35/08 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie doręczenie decyzji jest czynnością procesową organu administracji, z którą przepisy procedury administracyjnej wiążą różnorakie skutki prawne, w szczególności rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych (np. do wniesienia odwołania). Jednakże w świetle treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego zaniechanie doręczenia. Nie można zatem zaskarżyć zaniechania jednostkowego doręczenia decyzji jako bezczynności organu administracji. Z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ skutecznie nie doręczy swego aktu żadnej ze stron, ale wówczas przyczyną tej bezczynności jest fakt, iż nie rozpoczęła ona bytu prawnego, gdyż nie została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a więc sprawa nie została załatwiona. Reasumując skarga S. M. na bezczynność PINB w B. polegającą na niedoręczeniu skarżącemu decyzji tego organu o umorzeniu postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co obligowało sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w trybie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. LS