II SAB/Łd 180/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skarg R. J.-K. i S. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi. LS Pismami z dnia [...]. R. J.-K. ([...]) i S. K.([...]) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi tożsame co do treści skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wnioskach z dnia [...], domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia organowi akt przedmiotowej sprawy; pkt 2 - orzeczenia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art 149 p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; pkt 4 - na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenia kosztów postępowania. W motywach wywiedzionych skarg ich autorzy podnieśli, że PPIS w R. w toku prowadzonego postępowania wezwał skarżących do wykonania obowiązku szczepień ochronnych względem ich małoletniego dziecka. Skarżący mając na uwadze dobro i bezpieczeństwo dziecka, obawiając się o możliwe konsekwencje zdrowotne związane z przyjęciem przez małoletniego szczepionki zalecanej przez organ, wystąpili do PPIS z analogicznymi co do treści wnioskami o udostępnienie informacji dotyczących między innymi zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego NOP, przypadków śmiertelnych. Zdaniem skarżących PPIS wykonując swoje czynności w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej dopuścił się naruszenia art. 6 k.p.a., art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na złożone wnioski organ pismami z dnia 20 lipca 2017 r. udzielił jedynie zdawkowych informacji o danych statystycznych zgromadzonych w trakcie swojej działalności, w odpowiedzi natomiast na zapytanie o dane z obszaru całego kraju organ przedstawił wyłącznie dwa linki do stron internetowych: -http://gis.gov.pl/zdorwie/szczepienia-chronne, -[...], gdzie miałyby znajdować się żądane przez skarżących informacje. Skarżący stwierdzili, że pierwszy ze wskazanych przez organ adresów internetowych odsyła do nieistniejącej strony. Drugi adres internetowy odsyła natomiast do pliku PDF zawierającego jedynie dane dotyczące liczby przypadków zgłoszonych NOP-ów po wszystkich szczepionkach w 2015 r. według ich zaklasyfikowania. Tymczasem wnioskami z dnia 7 lipca 2017 r. skarżący wnosili o udzielenie informacji dotyczącej odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących konkretnych szczepień, tj. błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophiluslnfluenze typu B, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce. Na podanej przez organ stronie brak jest natomiast informacji o odczynach poszczepiennych, które wystąpiły po szczepieniu przeciwko wymienionym chorobom. Brak jest również jakiegokolwiek odniesienia do ilości odnotowanych przypadków śmiertelnych. W tej sytuacji trudno mówić o wypełnieniu przez organ obowiązku rzetelnego i kompleksowego udzielenia informacji podmiotowi o to wnoszącemu. Organ nie udzielił także pełnej odpowiedzi na pytanie oznaczone we wniosku skarżących o udzielenie informacji nr 5. Choć w piśmie otrzymanym od organu zawarto podtytuł nazwany "Odpowiedź na punkty 6-10", w akapitach następujących po nim brak jest odpowiedzi na pytania 6-10. Skarżący dodali, że organ częściowo udzielił odpowiedzi jedynie na pierwsze z zadanych pytań, w pozostałej części nie można mówić o udzieleniu odpowiedzi na zadane pytania, gdyż na podanej przez organ stronie internetowej [...] ([...])® Biuletyn "[...]" brak jest informacji, o udostępnienie których skarżący wnioskowali. Na inne z wnioskowanych pytań nie udzielono odpowiedzi w ogóle lub nawet nie odniesiono się do zadanych pytań. Powyższe okoliczności dają podstawę do twierdzenia, że doszło do bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. W analogicznych co do treści odpowiedziach na skargi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskami z dnia 7 lipca 2017 r., które wpłynęły do organu 17 lipca 2017 r. skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania w tym zakresie sformułowali w 10 punktach, dotyczących szeroko rozumianej problematyki szczepień ochronnych. Pismami z dnia [...]. organ odniósł się do przedmiotowych wniosków w ten sposób, że odpowiedział na wszystkie pytania mimo, iż uznał, że pytania 6-10 nie dotyczą informacji publicznej, tym niemniej ustosunkował się również do tych pytań. PPIS w R. podtrzymał stanowisko, że pytania wskazane we wniosku w pkt 6-10 nie stanowią informacji publicznej. Inspektor sanitarny nie prowadzi rejestru epidemii chorób z uwzględnieniem migracji osób na terenie Unii Europejskiej z podziałem na choroby podlegające obowiązkowym szczepieniom w poszczególnych krajach. Jest organem działającym na terenie powiatu. Nie prowadzi również rejestru krajów w jakich szczepienia są obowiązkowe w porównaniu ze stanem prawnym w Polsce. Pytania wskazane w pkt 8-10 nie dotyczą sfery faktów lecz sfery świadomości organu i ewentualnie wiedzy organu w zakresie sporów sądowo-administracyjnych prowadzonych przez inne organy. PPIS nie posiada żadnego rodzaju dokumentów dotyczących działalności innych organów sanitarnych lecz sfery jego działalności, nie może więc tym zakresie udzielać informacji. Według PPIS przedstawione w odpowiedzi na wnioski informacje są wyczerpujące i pełne, mając na względzie zakres posiadanej informacji publicznej przez organ. Organ przyznał jednak, że jeden ze wskazanych w piśmie z dnia [...]. adresów jest niedokładny. Wskazano adres [...], a winno być [...] PPIS wpisując adres strony internetowej dokonał niezamierzonej niedokładności czyli oczywistej omyłki pisarskiej. Skarżący bez trudności mogli uzyskać dostęp do podanej strony internetowej wpisując w wyszukiwarkę "główny inspektor sanitarny szczepienia ochronne" gdzie znajduje się w/w adres. Chybiony jest zarzut skarżących, że odesłanie do strony internetowej podanej w piśmie tj. [...] odsyłającej do Biuletynu szczepień ochronnych w Polsce nie było odpowiedzią na szczegółowo sformułowane pytanie. Z treści biuletynu można uzyskać informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które interesują skarżących dotyczące błonicy, tężca, krztuśca, itd. /str. 85-91/. Tabele na stronach 86-89 przedstawiają pełne i wyczerpujące informacje o charakterze niepożądanych odczynów poszczepiennych po innych szczepionkach niż BCG według nazwy szczepionki, po której wystąpił niepożądany odczyn poszczepienny. Niepożądane odczyny poszczepienne są kwalifikowane jako występujące po danej szczepionce (według nazwy), a nie po nazwie choroby. Tabela na stronie 85 przedstawia liczbę przypadków zakwalifikowanych jako niepożądane odczyny poszczepienne wraz z wyjaśnieniem pod tabelą dotyczącym zgonów - odnośniki -a),b). Jednocześnie PPIS wskazał, że zgodnie z ustalonym już orzecznictwem organ nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej przetworzonej w taki sposób jak żąda wnioskodawca. Ponadto jak wskazano powyżej odesłanie do stron internetowych wynikało z faktu, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nie dysponuje informacją publiczną odnoszącą się do całego kraju. Dane dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych w stosunku do ilości zaszczepionych dzieci na terenie powiatu radomszczańskiego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. przedstawił w sposób szczegółowy i wyczerpujący. Podział uwzględnia nazwy chorób przeciwko którym były podane preparaty - załącznik Nr 1 pisma z dnia 20 lipca 2017 r. Nieprawdziwe są również twierdzenia skarżącej, o braku pełnej odpowiedzi na pkt 5. W pierwszym zdaniu skarżąca została poinformowana o tym, że w Polsce system monitorowania niepożądanych odczynów poszczepiennych został wprowadzony w 1996 r., natomiast rejestr niepożądanych odczynów poszczepiennych w PSSE R. jest prowadzony od 2003 r. tj. od chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz.U. Nr 241 poz. 2097) określającego kategorie i kryteria rozpoznawania niepożądanych odczynów poszczepiennych, oraz wzory formularzy zgłoszenia niepożądanych odczynów poszczepiennych - obecnie zastąpiony przez rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. z 2010 r., nr 254, poz. 1711). Według organu nietrafny jest zarzut naruszenia ustawy o dostępie informacji publicznej, ponieważ PPIS w R. udzielił odpowiedzi na wnioski skarżących w dniu 20 lipca 2017 r., a zatem w 14 dni od złożenia wniosków. Omawiane pisma zostały dostarczone skarżącej w dniu 25 lipca 2017 r., zaś skarżącemu w dniu 26 lipca 2017 r. na co wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru podpisane przez skarżących. Jak wynika z wniosku i skargi, skarżący domagają się przedstawienia informacji, które nie są informacją publiczną, którą dysponuje Inspektor Sanitarny w R. lub informacji przetworzonych w taki sposób jak określili we wniosku. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiegają się zainteresowani nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę R. J. – K. (sygn. akt II SAB/Łd 180/17) ze sprawą S. K. (sygn. akt II SAB/Łd 181/17), celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wskazał także, że dalej sprawa będzie prowadzona za sygn. akt II SAB/Łd 180/17. Następnie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, zaś skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skarg R. J.-K. i S. K. jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn.zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z brzmieniem art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W realiach rozpoznawanych spraw przedmiotem sporu nie jest ustalenie charakteru żądanych przez skarżących informacji, czy też określenie statusu organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. Wątpliwości budzi jedynie kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona skarżącym w drodze pism z dnia 20 lipca 2017 r., skierowanych do każdego z nich odrębnie, była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. Z akt obu połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw wynika, że skarżący odrębnymi wnioskami z dnia 7 lipca 2017 r. o tożsamej treści wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w zakresie problematyki szczepień ochronnych obejmującej udzielenie informacji w zakresie: "1) Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa Urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce oraz pneumokokom ? 2) Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne ? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje) 3) Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4) Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 5) Od którego roku dane te są gromadzone? 6) Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 7) Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 8) Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, l (supl. 1): S 17—S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 9) Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ? 10) Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?". Wnioski te wpłynęły do organu w dniu 17 lipca 2017 r., zaś PPIS w R.udzielił nań odpowiedzi pismami z dnia 20 lipca 2017 r. w ten sposób, że: odpowiedział na pytania o numerach 1-5, natomiast w stosunku do pytań 6-10 uznał, że nie dotyczą one informacji publicznej, ale co istotne ustosunkował się także do tych pytań. Analiza treści powyższych pism organu z dnia 20 lipca 2017 r., dowodzi bezspornie, że skarżący otrzymali odpowiedzi na złożone wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Kwestią odrębną stanowi wprawdzie merytoryczna strona tych odpowiedzi, którą skarżący kwestionują w skargach. Nie zmienia to jednak faktu, iż organ udzielił odpowiedzi na wnioski skarżących w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez skarżących, udostępniając im posiadaną informację publiczną. Ponadto uwagę zwraca fakt, że skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych, nadto domagali się udostępnienia informacji z terenu całej Polski (czy też PPIS w K. jak w pytaniu nr 10), a więc z obszaru kraju nie objętego zakresem właściwości miejscowej adresata wniosku. Mimo braku tego sprecyzowania organ wskazał skarżącym adresy dwóch stron internetowych Głównego Inspektora Sanitarnego oraz Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując, że są to dane, o jakie pytali skarżący, zaś w załączniku nr 1 do pisma stanowiącego odpowiedź na wnioski przesłał skarżącym dane z rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. za lata 2003-2016. Zaznaczyć również trzeba, że organ nie mógł udostępnić wnioskodawcom informacji, które nie są w jego posiadaniu i którymi z natury rzeczy nie dysponuje. Podsumowując stwierdzić trzeba, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżących żądanie w terminie ustawowym i udostępnił im posiadaną informację publiczną. Skoro zatem w ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzut bezczynności okazał się chybiony, sąd zobligowany był oddalić skargi. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. M.K