II SAB/Łd 183/17

Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi H. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. w przedmiocie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. grzywnę w kwocie 4.000 (cztery tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. na rzecz skarżącej H. M. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. na rzecz skarżącej H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. w przedmiocie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych. W treści skargi jej autorka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazała, że w dniu 24 lutego 2017r. otrzymała decyzję z dnia [...] nr [...] wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Ł. - W. z dnia [...] nr [...]. Decyzją nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejny raz uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej skarżąca podniosła, że dnia 21 czerwca 2017r. przesłała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy decyzji z dnia [...] nr [...]. Jednocześnie wyjaśniła, że organ wyższej instancji nie rozpatrzył dotychczas złożonego przez nią zażalenia, co jednak nie pozbawia ją prawa złożenia skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. -W.. dotychczas nie wydał w sprawie stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia otrzymania decyzji nr [...] nie rozpoznał sprawy. Tym samym – w cenie skarżącej – organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Z powyższych względów H. M. wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. - W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011r., Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał D. i W. P. zamurować wszystkie otwory okienne i drzwiowe usytuowane w ścianie zewnętrznej, wzdłuż granicy z działką nr 1217, budynku mieszkalnego położonego na działce nr 612/2 w K. przy ul. A, materiałem o współczynniku odporności ogniowej REI 60, przy czym w ścianie tej (oddzielenia pożarowego) dopuszczone zostało wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, w sytuacji, gdy powierzchnia wypełnionych otworów nie przekraczałaby 10% powierzchni ściany, a klasa odporności ogniowej tych wypełnień nie byłaby niższa niż E30, w terminie do 31 stycznia 2017r. Od powyższej decyzji odwołanie do organu II instancji złożyli D. i W. P. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie cechuje się złożonością i wieloaspektowością, które obligują organ do dołożenia wszelkiej staranności w celu dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie w niniejszym postępowaniu stanu faktycznego, tj. kwestii, czy wykonanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym w K. przy ul. A, na działce nr 612/2 zlokalizowanym w odległości 40 cm od granicy z działką o nr 1217/2 zostało dokonane zgodnie z przepisami prawa, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mając na względzie zawiłość postępowania oraz wielokrotnie wydawane i następnie uchylane decyzje w przedmiotowej sprawie musiał dokonać szczegółowej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, co wiąże się z wydłużeniem terminu wydania decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że podejmuje wszelkie możliwe działania, aby postępowania administracyjne prowadzone były zgodnie z zasadami wskazanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże natłok spraw, przy ciągłych zmianach kadrowych, powoduje utrudnienia w stosowaniu zasady szybkości postępowania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie ze względu na charakter sprawy i zamiany kadrowe doszło do nieznacznego wydłużenia postępowania. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. - W. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], nakazującą D. i W. P. likwidację otworu okiennego trójkątnego o wymiarach 135cmx380cm w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 612/2 w K. przy ul. A oraz wypełnienie otworu z materiału nierozprzestrzeniającego ognia, w terminie do dnia 30 września 2017r. Natomiast skarga H. M. wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł-W. w dniu 14 lipca 2017r., a więc już po wydaniu przedmiotowej decyzji. Tym samym – w ocenie organu – skarga H. M. jest bezzasadna i nie powinna zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J.Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B.Adamiak, J.Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Należy zaznaczyć, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. w przedmiotowej sprawie było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 30/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2.000 zł oraz obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Podkreślić należy, że ww. wyrok na podstawie art. 170 P.p.s.a. jest wiążący dla organu, jak i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej samej sprawy. Należy zauważyć, że pomiędzy sprawą sygn. akt II SAB/Łd 30/16 a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu zachodzi zależność, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zobowiązanie organu do wydania aktu dokonane w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 30/16 wyczerpuje możliwość orzekania przez sąd w tej kwestii. Nałożone bowiem raz zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, które nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Z tegoż względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a należało odrzucić skargę H. M. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Uwzględniając powyższe stwierdzić również trzeba, że brak podstaw do ponownej weryfikacji okoliczności, które zostały już ocenione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 30/16. Wobec powyższego należy uznać, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. w okresie od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym ww. wyrokiem, tj. od dnia 8 lipca 2016r. Kontrolując ten okres postępowania należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. -W. wydał w tym czasie trzy decyzje nakazujące wykonanie określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr 612/2 w K. przy ul. A. Decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał D. i W. P. zamurować wszystkie otwory okienne i drzwiowe usytuowane w ścianie zewnętrznej wzdłuż granicy z działką nr 1217 ww. budynku mieszkalnego. Kolejną decyzję nakazującą zamurować wszystkie otwory okienne i drzwiowe w ww. budynku mieszkalnym organ wydał w dniu [...]. Następnie w dniu [...] nakazał D. i W. P. likwidację otworu okiennego trójkątnego o wymiarach 135cm x 380cm w elewacji zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powyższe decyzje okazały się wadliwe, bowiem organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uchylił je decyzjami z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...]. Zestawienie dat czynności podjętych w sprawie prowadzi do wniosku, iż sprawa w istocie prowadzona była w sposób opieszały, a organ podejmował w jej toku nieskuteczne działania, które ostatecznie nie doprowadziły do wywiązania się z obowiązku wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, nałożonego wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 30/16. W tym miejscu podkreślić wypada, że niewykonanie prawomocnego wyroku podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem niewykonania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak zmiany kadry pracowniczej, rozpatrywanie znacznej ilości spraw czy zawiłość postępowania nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Są to co najwyżej fakty, które można wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2010r. w sprawie I OSK 1166/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 2005/12 oraz wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008r. w sprawie I OZ 449/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że w chwili wniesienia niniejszej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł.-W. pozostawał w bezczynności, jak również przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr 612/2 w K. przy ul. A. Oceniając, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało charakter rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15 https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechy te wypełnia postępowanie prowadzone w kontrolowanej sprawie. Podkreślić należy, że od zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym orzeczeniem w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 30/16 do dnia orzekania w niniejszej sprawie upłynął okres blisko półtora roku i do chwili obecnej postępowanie nie zostało zakończone, co uprawnia do twierdzenia, że organ w sposób oczywisty dopuścił się naruszenia terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Organ podjął wprawdzie w sprawie czynności, jednakże nie doprowadziły one do załatwienia sprawy w ustawowych terminach. Ponadto należy zauważyć, że były one dokonywane w znacznych odstępach czasu. Dodatkowo nie można pominąć, że organ nie wywiązywał się z obowiązku powiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia w postępowaniu, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że w ocenianym okresie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 4.000zł. Ustalając wysokość owej grzywny Sąd wziął pod uwagę okres od zwrotu akt po wydaniu wcześniejszego wyroku oceniającego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględniając rozmiar uchybień w zakresie terminowości prowadzenia postępowania w tym okresie. W szczególności Sąd wziął pod uwagę, że wyrok wydany sprawie sygn. akt II SAB/Łd 30/16 do dnia dzisiejszego nie został skutecznie wykonany, co uzasadnia orzeczenie grzywny w wysokości, która będzie odpowiednia dla zdyscyplinowania organu do podjęcia działań skutkujących ostatecznym załatwieniem niniejszej sprawy. Powyższe odnosi się również do kwestii związanej z przyznaniem skarżącej – w punkcie piątym sentencji wyroku – na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej, uznając, że wysokość owej sumy stanowić będzie odpowiednią rekompensatę z tytułu ujawnionych uchybień organu w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie szóstym sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Dodatkowo odnosząc się żądania skargi w zakresie orzeczenia o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw to rozstrzygania w tym przedmiocie w niniejszym postępowaniu. Z tego też względu w powyższym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd oddalił skargę w punkcie czwartym sentencji wyroku. ms