II SAB/Łd 184/17

Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. M. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 28 czerwca 2017 roku skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ, w latach 2014 – 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu, czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Organ nie udostępnił żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), ani nie zawiadomił też skarżącej o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, co uzasadnia skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kopii wyjaśnienia osoby odpowiedzialnej za prawidłowe działanie systemu informatycznego, w tym systemu poczty elektronicznej kopii pisma z dnia 28 sierpnia 2017 roku skierowanego do skarżącej, a stanowiącego udostępnienie wnioskowanej informacji. W motywach stanowiska organ podkreślił, iż ze względów technicznych, tj. błędnej interpretacji typu wiadomości powiadamiającej o otrzymaniu informacji w systemie ePUAP przez program pocztowy (wiadomość została zakwalifikowana jako spam), organ nie odpowiedział na wniosek w ustawowym terminie. O złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dowiedział się w dacie otrzymania skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2017 roku. W dniu 31 sierpnia 2017 roku organ skierował na adres skarżącej odpowiedz na wniosek wraz z kopiami żądanych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 28 czerwca 2017 roku wnioskowała M. K.. Niewątpliwie w skardze jej autor błędnie wskazał jako organ Szpital Powiatowy w R., zamiast – jak słusznie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę – Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. Okoliczność ta – w ocenie Sądu – nie uprawnia jednak do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wniosku, że skarga powinna być oddalona. Przystępując zatem do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność organu w udostępnieniu skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia 28 czerwca 2017 roku, dotyczącej udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Jako że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącą żądanie stanowiło bezspornie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia 28 czerwca 2017 roku) została udostępniona skarżącej pismem z dnia 28 sierpnia 2017 roku, zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w dniu 24 sierpnia 2017 roku) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień wpłynięcia skargi do organu (24 sierpnia 2017 roku) organ pozostawał w bezczynności. Nie można bowiem podzielić stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, bowiem ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej czy systemów informatycznych organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2017 roku, sygn. I OSK 613/17; z dnia 19 maja 2017 roku, sygn. I OSK 61/17; z dnia 15 marca 2017 roku, sygn. I OSK 1729/15 oraz postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 roku, sygn. I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 1940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 roku, sygn. I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 2897/15). Tym samym należy przyjąć, że wniosek został skutecznie złożony w dniu 28 czerwca 2017 roku i od tego dnia biegł termin do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, jednakże stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom Dyrektora Szpitala, że działanie to nie było zamierzone. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 P.p.s.a., uwzględniając treść art. 206 P.p.s.a, zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem. Nie bez znaczenia jest fakt, że z analogicznej treści skargą skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika – adw. Ł. K. (II SAB/Łd 184/17, II SAB/Łd 188 – 190/17, II SAB/Łd 195/17, II SAB/Łd 201/17, II SAB/Łd 203/17, II SAB/Łd 207/17, II SAB/Łd 213/17, a ponadto wiele innych skarg skierowanych do innych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. A.B.