II SAB/Łd 187/17

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi J. S. i A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku gospodarczego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 27 stycznia 2015 roku poprzez wydanie aktu w terminie 2 miesięcy liczonych od daty zwrotu organowi akt administracyjnych; 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwocie po 500 (pięćset) złotych; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz J. S. i A. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SAB/Łd 187/17 Uzasadnienie Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. J.S. i A.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie administracyjnej wszczętej ich wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r., dotyczącej legalności wybudowania budynku gospodarczego, położonego w S. nr [...], gm. D., na działce nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2/ zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; 3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5/ przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 6/ wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania; 7/ zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazali, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyli w dniu 27 stycznia 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2015 r. organ zawiadomił strony o czynnościach urzędowych, polegających na dokonaniu oględzin, mających się odbyć w dniu 9 kwietnia 2015 r. Po 3,5 miesiącach bezczynności, pismem z dnia 27 lipca 2015 r., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, chociaż sprawa nie dotyczyła budynku mieszkalnego. Po kolejnych 9 miesiącach organ, pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r., zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego (którego nigdy nie prowadził) i że przystępuje do rozpatrzenia sprawy. W dniu 27 września 2016 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w B. o wydanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót, które zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W dniu 16 marca 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny, w sprawie potwierdzenia rozbiórki zadaszenia przylegającego do budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] organ powiatowy nałożył ponownie na właściciela budynku obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych wraz z pomiarem odległości budynku do granicy z sąsiednią działką. Termin na powyższe wyznaczony został na dzień 15 maja 2017r. Jednakże organ nie określił konkretnie w osnowie postanowienia, o który budynek gospodarczy w tym postanowieniu chodzi i ekspertyzy którego z budynków gospodarczych żąda. W dniu 24 lipca 2017r. skarżący złożyli zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie skarżących z przedstawionego stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że organ postępowanie prowadzi pozornie od kwietnia 2015 r., tj. przez 2 lata. Podejmowane w sprawie czynności są sporadyczne i pozorne, a okresy, w których organ nie dokonuje żadnych czynności, wielokrotnie przekraczają termin ustawowy załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 2 października 2017 r., uznając że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego o wymiarach ok. 53,70 m x 6,40 m. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na T.S., właściciela działki nr [...] i inwestora spornego budynku gospodarczego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z prawem spornego budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. został wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżący w dniu 24 lipca 2017 r. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Należy podkreślić, że bezczynność w sprawie zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Oceniając tok procedowania w przedmiotowej sprawie należało uznać, że w dacie wniesienia skargi ewidentnie po stronie organu wystąpiły przesłanki zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Jeżeli natomiast w skutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostaje wyłączona, to oba stany nakładają się na siebie (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2013 r., I OSK 1918/13). Analizując dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że przez dużą część postępowania organ nie podejmował żadnych czynności. Postępowanie nie charakteryzowało się koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Analiza podejmowanych czynności wskazuje, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, w obliczu treści art. 35 § 3 k.p.a., przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o bezczynności nie wklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania. Bez wątpienia ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości i sprawności postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych. Jednocześnie w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu nie ustała po złożeniu skargi, choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z dnia [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., która nie kończy postępowania naprawczego. Zakończenie tego postępowania następuje dopiero po stwierdzeniu wykonania bądź niewykonania obowiązku i po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 bądź 5 P.b. Cel skargi na bezczynność nie został zatem osiągnięty. Uwzględniając skargę, przy opisanej wyżej ocenie procedowania organu, Sąd w pkt 3 wyroku w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Podzielając podgląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji), Sąd w pkt 4 wyroku, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnił wniosek zawarty w skardze i przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 500 zł. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt 5 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf