II SAB/Łd 187/18

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A.K. Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. A.S. wniósł o rozpoznanie sprawy z jego skargi z dnia 6 czerwca 2018 r. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 96/18 potraktowano powyższe pismo jako wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. - wobec uprawomocnienia się postanowienia WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SO/Łd 13/18 oraz wobec nieprzekazania do sądu – pomimo wymierzenia grzywny – przez Burmistrza K. skargi A.S. z dnia [...] na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej za okres 1 sierpnia 2016 r. do 1 sierpnia 2017 r. Z treści skargi wynika, że wnioskiem z dnia 15 maja 2018 roku skarżący złożył do Urzędu Miejskiego w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "a/ kto i o jakim wykształceniu w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 1 sierpnia 2017 r. został zatrudniony przez Urząd Miejski w K. na podstawie umowy o pracę w ramach robót publicznych; b/ na jaki okres czasu, od ... do ... , była lub jest zawarta umowa o pracę c/ w jakiej jednostce organizacyjnej Gminy praca była lub jest wykonywana d/ jaki był/jest rodzaj umówionej pracy". Do dnia wniesienia skargi tj. do 6 czerwca 2018 r. żądana informacja nie została udostępniona, nie wydano też decyzji administracyjnej. Organ doręczył jedynie skarżącemu pismo z dnia 28 maja 2018 r., wzywające do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji, w związku z uznaniem jej za informację przetworzoną w terminie 14 dni. Skarżący dodał, że samo stwierdzenie, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, jeżeli nie towarzyszy jej podjęcie stosownego aktu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie usuwa natomiast stanu bezczynności organu. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Stąd uznanie organu, że informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu, skutkować powinno decyzją o odmowie jej udostępnienia. Zdaniem skarżącego bezczynność organu ma charakter świadomego, celowego, rażącego naruszania prawa, stanowi rażące naruszenie podmiotowego konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji publicznej - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji lub udzielenia/udostępnienia żądanych informacji, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszania prawa, nadto zawiadomienie, w trybie art. 155 p.p.s.a., właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. W odpowiedzi na skargę (pismo organu z dnia 20 czerwca 2018 r. wyłączone z akt sprawy II SAB/Łd 96/18) Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił argumentów przedstawionych w skardze, uznając, że nie dopuścił się on bezczynności, ponieważ nie przekroczył terminów wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przyznał, że 15 maja 2018r. otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz że poinformował o potraktowaniu informacji, jako przetworzonej w piśmie z 25 maja 2018r., odebranym przez skarżącego w siedzibie Urzędu Miejskiego w K. w dniu 28 maja 2018r. W piśmie szczegółowo uzasadniono zajęte stanowisko w sprawie zdefiniowania żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej poprzez wskazanie wnioskodawcy przepisów prawa w tym zakresie, ustalonego stanowiska judykatury oraz wyjaśnienia konieczności podjęcia działań w celu utworzenia jakościowo nowej informacji (a więc informacji przetworzonej), nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Przygotowanie żądanego wykazu zgodnie z wytycznymi wniosku wymaga najpierw dokonania przeglądu i analizy znacznej ilości dokumentów, składanych przy zatrudnieniu oraz zawartych umów o pracę, a następnie na tej podstawie sporządzenia informacji w zakresie określonym we wniosku. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Wobec tego, że realizacja wniosku wymagałaby wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty, zdaniem organu wnioskowana informacja, wyczerpuje znamiona informacji przetworzonej, a nie prostej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwano A.S. do uzupełnienia wniosku i wskazania w terminie 14 dni od otrzymania pisma szczególnie istotnego interesu publicznego, z którym związany jest wniosek. W dniu 11 czerwca 2018 r. skarżący powołał nepotyzm, kumoterstwo, sitwiarstwo, kolesiostwo i dyskryminację jego osoby, co miałoby uzasadniać udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej. Organ stwierdził, mając na uwadze treść odpowiedzi skarżącego, że nie wykazał on szczególnej istotności dla interesu publicznego, dlatego też w dniu [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez A.S.. Decyzję wysłano w dniu 18 czerwca 2018 r. (a więc po 7 dniach od uzupełnienia wniosku). Sąd dołączył do akt postępowania następujące dokumenty z akt postępowania II SA/Łd 11/19: - kserokopię decyzji Burmistrza K. z dnia [...], którą odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia 15 maja 2018r., - kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Ł. z [...], którą uchylono powyższe rozstrzygnięcie Burmistrza K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z adnotacji na ww decyzji SKO wynika, że decyzja wpłynęła do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 1 sierpnia 2018 roku, - informację z dnia 13.08., że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 15 września 2018 roku, - kserokopię pisma z dnia 14 września 2018 roku, zawierające informację o wykształceniu, wymaganym przy zatrudnieniu w charakterze robotnika gospodarczego i pracownika I stopnia wykonującego zadania w ramach robót publicznych oraz oświadczenie, że zatrudnione w okresie ujętym we wniosku osoby spełniły minimalne wymogi, jak również, że wymogi minimalne zostały ujęte w umowach o zatrudnienie bezrobotnych w ramach robót publicznych na okres do 6 miesięcy. W piśmie tym zawarto również tabelkę z danymi o poszczególnych umowach zawartych w okresie ujętym we wniosku skarżącego, zawierającą informacje o czasie trwania umowy, miejscu wykonywania pracy, rodzaju prac. Urząd poinformował również, że zwrócił się do osób, którym nie można nadać status osób wykonujących funkcje publiczne o zgodę na ujawnienie ich nazwisk; - kserokopię decyzji Burmistrza K. z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji w zakresie imion i nazwisk osób zatrudnionych w okresie od 1 sierpnia 2016r. do 1 sierpnia 2017r. w Urzędzie Miejskim w K. na podstawie umowy o pracę w ramach robót publicznych, a które nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie zrzekły się przysługującego im prawa do prywatności; - kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...]. Pełnomocnik skarżącego po zapoznaniu się z powyższym dokumentami wniósł o umorzenie postepowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku i poparł skargę w pozostałym zakresie argumentując, ze organ dopuścił się bezczynności w okresie od 15 sierpnia do 13 września 2018 roku. Skarżący na rozprawie w dniu 16 lipca 2018 roku zarzucił, że organ poświadczył nieprawdę co do podanych okresów zatrudnienia oraz nie podał danych o wykształceniu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przewlekłość postępowania cechuje zaś takie działania organu, które mają charakter pozorny, podejmowane są w odległych odstępach czasu i nie prowadzą do załatwienia sprawy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.;) statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Uzupełnienie, uszczegółowienie tej definicji, ale nie zamknięty katalog informacji o charakterze informacji publicznej zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Poza sporem jest, ze Burmistrz K., jako organ wykonawczy jednostki samorządu Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). niewątpliwie informacją publiczną są również informacje o gospodarowaniu mieniem publicznym i ponoszonych w tym zakresie wydatkach. W świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje zarówno, że żądana informacja co do zasady stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 u.d.i.p., jak też, że Burmistrz K. jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zasadniczo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust 1 u.d.i.p.). Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów przez podmiot wnioskujący, organ powiadamia o tym tenże podmiot w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje wówczas w terminie 14 dni od powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym okresie zmiany wniosku lub wycofa wniosek (art. 15 ust.2) Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżącego w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku poinformowano, iż żądana przezeń informacja ma, zdaniem organu, charakter informacji przetworzonej, zobowiązując go do wykazania szczególnego interesu publicznego w żądaniu jej udostępnienia w terminie 14 dni. W piśmie z dnia 11 czerwca 2018r. A.S. stanowisko to zakwestionował, zaś Burmistrz K. w dniu [...]. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Niezależnie od trafności wyrażonej przez organ oceny charakteru żądanej informacji uznanie informacji za przetworzoną (nawet błędnie) uruchamia postępowanie, polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkującą uzyskanie takiej informacji. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji odmownej jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku., o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie termin ten w początkowej fazie postępowania został dotrzymany – decyzja o odmowie udzielenia informacji, żądanej wnioskiem z 15 maja 2018r wydana została w dniu [...]. Co istotne, o uznaniu informacji za przetworzoną i potrzebie wykazania szczególnego interesu publicznego skarżący poinformowany został pismem z dnia 25 maja 2018r. Zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania do dnia 15 czerwca 2018 roku okazał się niezasadny, co zresztą przyznał pełnomocnik skarżącego, nie wnosząc o stwierdzenie bezczynności w tym okresie. Nie można jednak pominąć, że decyzja Burmistrza o odmowie udzielenia informacji została wyeliminowana z obrotu prawnego już w dnu 26 lipca 2018 roku, zaś akta zwrócone do organu 1 sierpnia 2018 roku. Wniosek zaś został załatwiony w znacznej części dopiero w dniu 14 września(data udostępnienia informacji za wyjątkiem danych osobowych osób zatrudnionych w urzędzie na podstawie umowy o pracę w ramach robót publicznych do dnia 1 sierpnia 2017r.) , w pozostałej części decyzją z dnia [...]. Przy ocenie skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd a granicę czasową w tym względzie stanowi moment wyrokowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018r., sgn.akt I FSK 105/17 oraz z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 101/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W ocenie sądu brak było jakiegokolwiek powodu, który uzasadniałby udostępnienie żądanych informacji (z pominięciem imion i nazwisk osób, które od 1 sierpnia 2016 roku zostały zatrudnione przez Urząd Miejski w K. na podstawie umowy o pracę w ramach robót publicznych) dopiero w dniu 14 września 2018r. tj. blisko 1,5 miesiąca po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami sprawy. Organ wprawdzie dopiero w dniu 18 września 2018 roku uzyskał odmowę udostępnienia nazwisk od dwóch pracowników, co usprawiedliwiało wydanie decyzji dopiero [...]. Brak jednak było przeszkód, by w pozostałym zakresie informacja ta udzielona została niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wpływu akt, zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uchybienie wspomnianemu terminowi stanowi natomiast podstawę do wniosku, iż w okresie od dnia 15 sierpnia 2018r. (upływ ustawowego terminu do załatwienia wniosku) do 13 września 2018r. organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego w takim zakresie, w jakim żądana informacja mogła być udostępniona (i faktycznie została udostępniona w dniu 14 września 2018r.). Należy też zwrócić uwagę, że poza oceną sądu administracyjnego w tym postępowaniu pozostaje zarzut nieprawdziwości udzielonych informacji. Bezczynność organu nie miała natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem opóźnienie nie było znaczne, zaś działania podejmowane przez organ, zmierzające do uzyskania oświadczeń zatrudnionych pracowników, wskazują na prowadzenie postępowania, nie zaś proste zignorowanie wniosku. Organ nie prowadził natomiast postępowania przewlekle, gdyż żadne z podejmowanych przezeń działań nie nosiło charakteru pozornego i zbędnego dla postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, nie mającej jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzono postępowanie w zakresie, w jakim organ załatwił wniosek, udzielając informacji i wydając decyzję odmawiającą udzielenia jej w części. Ponadto należy uznać, iż organ udzielił wyczerpującej informacji co do wykształcenia zatrudnionych osób, podając rodzaj wykształcenia wymaganego na danym stanowisku, oświadczając o spełnieniu kryteriów przez zatrudnione osoby i załączając wykaz zawartych umów. W zakresie pytania o konkretne osoby natomiast wydana została decyzja odmowna, niepodlegająca kontroli w niniejszym postepowaniu. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w pozostałej części, to jest w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w okresie innym, niż wskazany we wcześniejszej części uzasadnienia. Sąd nie znalazł również podstaw faktycznych do przyznania sumy pieniężnej w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna ma bowiem rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie z uwagi na istniejący pomiędzy stronami spór co do charakteru i zakresu wniosku, toczące się liczne postępowania, stanowiące wyraz istniejącego konfliktu, brak było podstaw do twierdzenia, iż krótkotrwała bezczynność w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi dla skarżącego dolegliwość, wymagającą zadośćuczynienia w postaci sumy pieniężnej. O kosztach pomocy prawnej, dzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono z mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. MR