II SAB/Łd 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora A w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora A w A. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem procesowym z dnia 28 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu – 31 sierpnia 2017 r.) M.K., reprezentowana przez adwokata Ł.K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o : 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, 2. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 złotych według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 złotych, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wyjaśnił, że w dniu 6 lipca 2017 r. skarżąca za pomocą platformy ePUAP złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został skutecznie doręczony organowi, o czym świadczy urzędowe poświadczenia przedłożenia. W ocenie strony skarżącej żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie pełnomocnik organu stwierdził, że informacja, objęta przedmiotem wniosku, stanowi informację o sprawach publicznych, tj. art. 1 u.d.i.p., a ściślej rzecz biorąc jest informacją o działalności organów władzy publicznej, co nie jest kwestionowane przez SP ZOZ w A.. Postępowanie co do meritum jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone, z uwagi na okoliczność, iż organ uczynił zadość żądaniu skarżącej i przesłał odpowiedź, jak również kserokopie żądanej umowy za pośrednictwem listu poleconego na adres skarżącej. Motywując w następnej kolejności wniosek o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pełnomocnik stwierdził, że wniosek został złożony za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 6.07.2017 r. Faktycznie jednak informacja o złożeniu wniosku nie dotarła do adresata z uwagi na błędne wskazanie przez pracownika SP ZOZ w portalu ePUAP adresu mailowego, na który winny być przekazywane informacje o doręczeniu wiadomości, tym samym wiadomość o doręczeniu nie została pobrana przez serwer pocztowy należący do SP ZOZ. Niezwłocznie po otrzymaniu skargi, nie kwestionując jej zasadności, organ uczynił zadość żądaniu udzielając odpowiedzi i przedstawiając treść żądanej umowy. Tym samym z uwagi na krótki okres bezczynności, jak również jej przyczynę, zasadnym jest uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy wobec udzielenia przez organ pismem z dnia 7 września 2017 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 lipca 2017 r. podtrzymuje swoją skargę na bezczynność tego organu. Odpowiadając na powyższe wezwanie pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 17 października 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według załączonego spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego, wraz z przesłaniem kopii tych umów (w przypadku odpowiedzi pozytywnej). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne (niż państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. W świetle bowiem tego przepisu podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również publiczne zakłady opieki zdrowotnej. W związku z tym reprezentujący taki Zakład Dyrektor jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności. Ponadto Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jako podmiot leczniczy dysponuje w całości majątkiem publicznym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co tym samym oznacza, że Dyrektor takiego Zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja objęta treścią wniosku skarżącej ma taki charakter (art. 6 ust. 1 pkt 3) u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta ustała jednak po wniesieniu skargi, bowiem odpowiedź na pytanie skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej, będące przedmiotem niniejszego postępowania, została udzielona skarżącej w drodze pisma z dnia 7 września 2017 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Okoliczności tej nie kwestionuje także pełnomocnik skarżącej, wnosząc w piśmie z dnia 17 października 2017 r. o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Organ podał przy tym racjonalne przyczyny owego opóźnienia, których konsekwencją było niepobranie wiadomości o doręczeniu wiadomości przez serwer pocztowy należący do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu regulacji zawartej w powołanym art. 206 p.p.s.a. do zastosowania instytucji miarkowania zwrotu kosztów postępowania, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Sądowi z urzędu wiadomo, że z analogicznej treści skargą skarżąca (będąca adwokatem) występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych kierowanych także do innych wojewódzkich sądów administracyjnych na terenie kraju, w których reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika. Mając powyższe na względzie Sąd zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę złożyły się: kwota 100 zł (wpis od skargi) i koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (ograniczone do kwoty 240 zł) oraz 17 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa). lf