II SAB/Łd 19/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie podwyższenia terenu spowodowanego nawiezieniem gruzu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do wydania aktu w sprawie z wniosku E. F. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. na rzecz skarżącej E. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie podwyższenia terenu spowodowanego nawiezieniem gruzu na dawnej działce o nr [...], położonej w miejscowości B., przy ul. A, w gminie A. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w dniu 2 października 2008r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o zaprzestanie nawożenia oraz usunięcie już nawiezionego gruzu z w/w działki, sąsiadującej z jej nieruchomością. W toku prowadzonego przez organ postępowania stwierdzono, że działka [...] została scalona z działką [...], a następnie podzielona na działki [...],[...] i [...]. Wedle tych ustaleń wskazał, że zakres jej wniosku obejmuje działki [...] i [...]. Skarżąca dalej podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. kolejno decyzjami z dnia [...], nr [...]; z dnia [...], nr [...]; z dnia [...], nr [...] umarzał postępowanie wszczęte wskutek złożonego przez skarżąca wniosku. Wszystkie w/w decyzje zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., odpowiednio: decyzją nr [...] z dnia [...]; decyzją nr [...] z dnia [...] oraz decyzją nr [...] z dnia [...], a sprawa za każdym razem zostawała przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącej od dnia [...] organ pierwszej instancji pozostaje bezczynny, bowiem nie wykonał postanowień zawartych w/w decyzji nr [...]. Dalej skarżąca wskazał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ odwoławczy uwzględnił złożone przez nią zażalenie i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie do dnia 28 lutego 2011 r., jednakże organ pierwszej instancji nie wydał takowego rozstrzygnięcia. Za takowe bowiem, zdaniem skarżącej, nie może być uznane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym organ stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazaniu zgodnie z właściwością do Wójta Gminy A. E. F. w dniu 21 grudnia złożyła do [...]WINB w Ł. zażalenie na bezczynność PINB w trybie art. 37 §2 k.p.a., nazwane skargą (k.23 akt sądowych) W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowej sprawie już trzykrotnie wydawał decyzje administracyjne, które były jednak uchylane przez organ odwoławczy, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ wskazał, że po wydaniu ostatniej decyzji kasacyjnej przeprowadzono, w dniu 19 stycznia 2011r., kontrolę budowy budynku mieszkalnego położonego w B. na działce nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych skontrolowany został również przedmiotowy dojazd na plac budowy, co zdaniem organu pozwoliło na stwierdzenie, że droga dojazdowa na budowę budynku mieszkalnego zgodnie z oświadczeniem inwestora prowadzi poprzez drogę gminną (działka nr [...]) w kierunku ul. B. Ponadto oświadczył on, że wcześniejszy transport na plac budowy odbywał się rzeczywiście przez działki nr [...] i [...], na których to działkach w roku 2009 i 2010 wykonywane były prace budowlane związane z budową sieci wodociągowej, a owa sieć wybudowana została w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] wydane w dniu [...] przez Starostwo Powiatowe w Ł. Wykonawca sieci wodociągowej w celu poprawy przejazdu na plac budowy, na działkach nr ew. [...] i [...] wysypał gruz ceglany, który po zakończeniu robót budowlanych został uporządkowany. Nie stwierdzono również, aby usypanie gruzu ceglanego związane było z wykonywaniem robót budowlanych, na które wymagane zgłoszenie lub uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu E. i T. F. twierdzą, że efektem nawiezienie kilkudziesięciu wywrotek gruzu, następnie ubitych przez jeżdżący po nim sprzęt ciężki jest powstanie zapory, która skutecznie zatamowała naturalny spływ wody gruntowej i opadowej w kierunku zbiornika wodnego. Wobec tego organ stwierdził, iż niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenia nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego, mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych. Wobec tego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do podjęcia działań przez ten organ, a sprawa winna być załatwiona przez inny organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W tym miejscu przypomnieć należy, iż na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. Przechodząc do oceny postępowania organu w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że żadna z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę nie jest usprawiedliwieniem dla trwającej tyle miesięcy bezczynności organu, a nadto kilku lat przewlekłości postępowania. Trafnie skarżąca zarzuca bezczynność conajmniej od o dnia 20 października 2010r. organ pierwszej instancji pozostaje bezczynny, to jest od wyeliminowania z obrotu jego ostatniej merytorycznej decyzji. Nie eliminuje też bezczynności postanowienie o uznaniu się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego, że zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., to przede wszystkim nie stanowiło ono rozstrzygnięcia merytorycznego. Tym bardziej nie eliminują zarzutu bezczynnośći argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. W szczególności z uwagi na to, że ich konsekwencji nie stanowiły żadne rozstrzygające sprawę orzeczenia Należy też pamiętać, że "samo przekazanie sprawy innemu – niewłaściwemu w danej sprawie organowi nie może być uznane ani za rozpatrzenie sprawy, ani za załatwienie sprawy (w rozumieniu art. 7 k.p.a.), ani nawet za jakiekolwiek działanie organu w sprawcie, które niwelowałoby zarzut jego bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008r. w sprawie II GSK 353/07). Teza ta tym bardziej jest aktualna w niniejszej sprawie , że organ, przekazując sprawę, ograniczył znacznie przedmiot postępowania. Skarżąca poza zarzutami dotyczącymi naruszenia stosunków wodnych kwestionowała - to przede wszystkim - wykonane roboty związane z usypaniem naniesień gruntowych, a więc zmianą ukształtowania terenu... Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin 30 dni, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby sprawę z wniosku skarżącej z 200 roku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.