II SAB/Łd 192/14

Dnia 25 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 roku sprawy ze skargi B. I. F. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie stanu technicznego stropów 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie stanu technicznego stropów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości w Ł. przy ul A , w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. a.bł. Pismem z dnia 27 października 2014 r. właściciel lokali nr 4 i 6 przy ulicy A nr 46 B. l. F. W. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wydania decyzji dotyczącej wzmocnienia stropów w lokalu nr 4 przy ulicy A w Ł.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dniu 15 kwietnia 2013 r. podczas prac przygotowawczych do umieszczenia rur do planowanego centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr 4 przy ulicy A okazało się, że końcówki belek stropowych umieszczonych w ścianie od podwórka są spróchniałe. Kierownik budowy nakazał usunięcie polepy w celu odciążenia zniszczonych belek stropu, a inspektor nadzoru budowlanego powiadomił zarząd Wspólnoty Nieruchomości przy ulicy A i zarządzającą nieruchomością Administrację Nieruchomościami "A" w Ł. o konieczności wzmocnienia spróchniałych belek stropu. Administracja zleciła wykonanie ekspertyzy uszkodzeń stropu. Jednakże członkowie zarządu wspólnoty odrzucili uchwałę o wykonaniu prac zalecanych w ekspertyzie. Pełnomocnicy skarżącego powiadomili o zaistniałym stanie rzeczy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z lokali znajdujących się na nieruchomości przy ulicy A w Ł. i korzystających z przejścia usytuowanego poniżej budynku, jak również z uwagi na brak możliwości kontynuacji rozpoczętego remontu w lokalu nr 4. W dniu 12 kwietnia 2013 r. inspektor z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził kontrolę przedmiotowego stropu i nakazał wstrzymanie prac budowlanych w lokalu nr 4 do czasu wzmocnienia stropu. W czerwcu 2013 r. pełnomocnik skarżącego E. B. poinformowała Powiatowego Inspektora Budowlanego, iż wspólnota, która jest właścicielem budynku, i która według przepisów prawa odpowiada za prawidłowy stan techniczny części wspólnych, odmówiła wzmocnienia spróchniałych belek stropu. W związku z powyższym E. B. zwróciła się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o ingerencję w sprawie wzmocnienia stropów. Skarżący podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zignorował tę prośbę, jak i nakaz rozpatrzenia sprawy najpóźniej w terminie 2 miesięcy, wydany przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego i do tej pory nie wydał właścicielowi budynku nakazu wykonania prac wzmacniających strop w lokalu nr 4. Stan ten powoduje rosnące straty materialne wynikające z niemożności kontynuowania remontu i doprowadzenia lokalu nr 4 do stanu użytkowania. Skarżący nadmienił, że jeżeli Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jest zdania, że stan przedmiotowych stropów nie zagraża bezpieczeństwu, to powinien był znieść zakaz prowadzenia robót budowlanych, co również nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnicy B. I. F. W. powiadomili organ nadzoru budowlanego o zniszczeniu biologicznym belek drewnianych stropu nad parterem w lokalu mieszkalnym nr 4, położonym na pierwszym piętrze budynku frontowego na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Podczas oględzin przeprowadzonych w w/w lokalu, w którym realizowane są roboty budowane polegające na przebudowie, w dniu 12 kwietnia 2013r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w pomieszczeniu kuchni końce drewnianych belek stropu nad parterem są porażone biologicznie. W dzienniku budowy inspektor nadzoru budowlanego prowadzący sprawę dokonał wpisu o wstrzymaniu robót do czasu wzmocnienia lub wymiany belek stropowych w kuchni lokalu nr 4. Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. E. B. wniosła o wydanie decyzji umożliwiających B. l. F. W. korzystanie z lokalu mieszkalnego nr 4 w związku z wpisem organu nadzoru budowlanego do dziennika budowy nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi na pismo B. I. F. W. z dnia 26 czerwca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r., a postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin zakończenia sprawy dotyczącej robót budowlanych w lokalu nr 4 w budynku na nieruchomości przy ul. A w Ł. do dnia 31 października 2013 r. Dalej w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego stropów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. A w Ł., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2014 r., ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości i zawierającej opinię konserwatora zabytków, dotyczącą stanu technicznego stropów i ich wpływu na stan techniczny pozostałych elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami użytkowymi, frontowym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie obowiązek ten nie został wykonany, pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. organ nadzoru budowlanego wezwał zobowiązanego do przedłożenia żądanej ekspertyzy w terminie czternastu dni z pouczeniem o możliwości wykonania ekspertyzy technicznej na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Organ podkreślił, że w wyznaczonym terminie zobowiązany nie przedłożył żądanych dokumentów. Po otrzymaniu w dniach: 6 listopada 2014 r. oraz 12 listopada 2014 r. wstępnych wycen sporządzenia żądanej ekspertyzy technicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy A w Ł. wpłacenie kwoty 12.300,00 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia PINB w Ł. nr [...] z dnia [...]. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie dopełnił wymogu określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem wniesienia skargi nie poprzedziło wyczerpanie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że brak jest informacji, by osoba, która podpisała skargę należała do którejkolwiek z kategorii podmiotów wymienionych enumeratywnie w art. 35 p.p.s.a., które mogą zostać ustanowione pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podsumowując organ podkreślił, że długotrwałość postępowania nie należy utożsamiać z bezczynnością organu, która wynika z postawy strony, która do dnia dzisiejszego nie dostarczyła ekspertyzy technicznej wymaganej postanowieniem PINB w Ł. nr [...] z dnia [...]. Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. skarżący poinformował, że dotychczas nie miał możliwości złożenia skargi na przewlekłość działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., gdyż nie był informowany o żadnych podjętych przez organ czynnościach w celu wzmocnienia stropu, ani też o tym czy bezpieczne jest kontynuowanie remontu w lokalu nr 4 przy ulicy A w Ł.. Dodatkowo skarżący wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy remont kuchni lokalu nr 4 może być kontynuowany oraz o informowanie o wszelkich działaniach podejmowanych w sprawie wzmocnienia stropu w lokalu nr 4 oraz o wiadomościach uzyskanych od podmiotów odpowiedzialnych za wzmocnienie stropu w lokalu nr 4 przy ulicy A w Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w dniu 10 grudnia 2014r. w wyniku wezwania do usunięcia braków formalnych skargi do akt sprawy złożona została skarga podpisana bezpośrednio przez B. l. F. W.. Zarzut organu o złożeniu skargi przez nieuprawnionego pełnomocnika nie mógł się zatem ostać. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi B. l. F. W. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wydania decyzji dotyczącej wzmocnienia stropów w lokalu nr 4 przy ulicy A w Ł.. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez B. l. F. W. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ulicy A w Ł.. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 17 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 19 sierpnia 2013 r. E. B. jako pełnomocnik B. l. F. W. w postępowaniu administracyjnym wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. m. innymi w sprawie m. innymi w sprawie zapewnienia dostępu do wymaganych prawem budowlanym przewodów wentylacyjnych i dymowych oraz nakazania właścicielowi wzmocnienia stropów w lokalu nr 4 położonym w Ł. przy ul. A. Powyższe pismo spełnia wymagania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] uwzględniając powyższe zażalenie wyznaczył Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin zakończenia sprawy dotyczącej robót budowlanych w lokalu nr 4, położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A do dnia 31 października 2013 r. Termin ten nie został jednak dotrzymany. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 114/13, w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 81/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 94/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżącego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. bezspornie pozostaje w bezczynności w przedmiocie postępowania dotyczącego robót budowlanych w lokalu nr 4, położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A, w tym stanu technicznego stropów w tym budynku. Z akt sprawy wynika bowiem, że już 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oraz inspektor budowlany A. K. informowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł. o złym stanie technicznym stropu nad parterem w lokalu nr 4 znajdującym się na pierwszym piętrze budynku frontowego na nieruchomości znajdującej przy ulicy A. W dniu 12 kwietnia 2013 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku i już w tym momencie organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne. Tymczasem w dniu 16 kwietnia 2013 r. dokonano wpisu do dziennika budowy o wstrzymaniu prowadzonych robót w lokalu nr 4 do czasu wzmocnienia lub wymiany uszkodzonych belek stropowych, zobowiązując jednocześnie inwestora lub osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne na budowie do powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu zaleceń. Wpis do dziennika budowy nie stanowił jednak załatwienia sprawy, na co wskazał również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Ł. winien wydać stosowne postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót i nałożyć obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej. Tymczasem organ dopiero 16 grudnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego stropów i jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w tym zakresie. Pół roku później, 13 czerwca 2014 r., a zatem z wielokrotnym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 35 K.p.a. organ wezwał ponownie do przedłożenia ekspertyzy z pouczeniem, iż w razie jej niedostarczenia będzie uprawniony do zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej Nieuzasadnioną zwłokę stanowi również wydanie ostatniego postanowienia dopiero w dniu [...], nakładającego obowiązek wpłaty zaliczki na poczet wykonania obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Proste zestawienie przytoczonych dat wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie dotyczącej stanu technicznego stropów. Do dnia rozprawy przed sądem – 25.02.2015 r. nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo że postępowanie trwa już ponad rok. Z przytoczonych powyżej względów sąd w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę B. l. F. W. i w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie stanu technicznego stropów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości w Ł. przy ul. A w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Czas trwania postępowania bez efektu jego zakończenia uzasadnia twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. a.bł.