II SAB/Łd 197/16

Dnia 13 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku M. R. z dnia 9 czerwca 2016 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS M.R. w dniu 30 maja 2016 roku (data stempla pocztowego) zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W uzasadnieniu skargi autorka wyjaśniła, że w dniu 9 czerwca 2016 roku wystąpiła o przesłanie skanu skargi grupy radnych Gminy P., która wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w [...], podając znak sprawy [...]. W dniu 15 czerwca 2016 roku organ przesłał skargę grupy radnych Gminy P. do Wojewody [...], ale z zaczernionymi nazwiskami radnych, którzy podpisali skargę. Na żądanie udostępnienia tych danych organ poinformował dniu 27 czerwca 2016 roku, że udostępnienie imion i nazwisk skarżących byłoby naruszeniem prawa do prywatności. Zdaniem skarżącej jej wniosek do dnia wniesienia skargi nie został należycie wykonany. Organ co prawda podjął działania pismem z dnia 15 czerwca 2016 roku, ale udzielona odpowiedź jest niepełna i nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu. Przedstawienie informacji niepełnej, przy jednoczesnym nie wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej w zakresie usuniętych świadczy o bezczynności organu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z moim wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 roku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] potwierdził przytoczony w skardze stan faktyczny. W ocenie organu nadzoru udostępnienie imion i nazwisk zawartych w podpisach skarżących byłoby naruszeniem prawa do prywatności. Zainicjowanie przez skarżących postępowania nadzorczego stanowi realizację uprawnień obywatelskich. Korzystanie zaś z praw obywatelskich nie wyklucza automatycznie ochrony prawa do prywatności. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016r. poz. 922) prawo każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do prywatności zawartego w art. 47 ustawy z 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Wojewoda zaznaczył, że "zanonimizowanie" nazwisk nie oznacza odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na powyższe w ocenie organu nadzoru brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na tej podstawie Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2012, poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których organ m.in. zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności materialno – technicznej. W myśl art. 21 z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2015 poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach z tego zakresu skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Niesporne jest, że skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). Skarga jest uzasadniona. Poza sporem jest, że wniosek o udostępnienie informacji dotyczył informacji publicznej w takim znaczeniu, jaki nadaje temu terminowi ustawa. Chodzi bowiem o pismo, zakwalifikowane przez organ jako skarga w trybie art. 227 k.p.a., którego przedmiotem były wątpliwości grupy radnych co do zgodności z prawem postępowania innych osób piastujących funkcję radnego, tym samym prawidłowości funkcjonowania samej rady gminnej. Sporne jest natomiast, czy udostępnieniu podlegają nazwiska autorów tej skargi. Organ powołuje się przy tym na zasadę ochrony danych osobowych, zawartą w art. 47 Konstytucji RP oraz w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 5 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Rozważyć zatem należało, czy autorzy owej skargi przyjętej przez organ w trybie art. 227 k.p.a., to osoby pełniące funkcje publiczne i czy skarga została przez nie sporządzona w związku z tychże funkcji pełnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie IV SA/Po 134/15 (LEX nr 1947173), odwołując się do orzeczenia NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (CBOSA) wywiódł, że "funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. NSA we wskazanym powyżej wyroku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Z kolei w doktrynie wskazuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012, Lex/el.)." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy. Nie ma zatem wątpliwości, że wykonywanie mandatu radnego gminnego jest sprawowaniem funkcji publicznej. Skarżąca wnosiła o udostępnienie pisma, którego autorzy sami wskazują, że są radnymi gminnymi. Wynika to zarówno z nagłówka pisma, jak i z jego treści, w którym autorzy użyli zwrotu :".. jako radni... zwracamy się...". Zatem pismo ich związane jest z ich działalnością o charakterze publicznym. Dotyczyło też spraw publicznych, bowiem odnosiło się do publicznej sfery działalności innych osób pełniących funkcje publiczne (radnych). Organ, będący adresatem pisma, potraktował je jako skargę w trybie art. 227 k.p.a., obejmującą żądanie podmiotów publicznych (radnych), działających w ramach udzielonego im mandatu. Tylko zatem ustalenie, że osoby, które popisały skargę nie pełnią funkcji radnych P., uzasadniałoby odmowę udostępnienia ich imion i nazwisk. Przy tym ani organ, będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do badania interesu prawnego autora takiego wniosku, ani celu jej uzyskania. Jedynie gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, należy wykazać ważny interes publiczny. Nie jest okolicznością sporną, że wnioskodawczyni wystąpiła o udzielenie informacji prostej. Zatem nie ma przeszkód, aby udostępniona została nie tylko treść skargi, ale również dane jej autorów – radnych Gminy P. Reasumując, z uwagi na charakter żądanej informacji oraz sporządzenie jej przez osoby piastujące funkcje publiczne, dokonane przez organ zamazanie danych personalnych autorów skargi nie znajduje uzasadnienia w unormowaniach u.d.i.p. Nie ma też racji organ, gdy twierdzi, że anonimizacja nazwisk autorów pisma nie stanowi odmowy udzielenia informacji. Co więcej, taka anonimizacja, która w istocie stanowi odmowę udzielenia części żądanych informacji, ale nie przybiera formy decyzji administracyjnej, czego wymaga u.d.i.p. w art. 16, tworzy stan bezczynności po stronie organu dokonującego nieuprawnionej anonimizacji. Wobec powyższego sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie, w jakim pominięto ten wniosek czynnością materialno - techniczną z dnia 15 czerwca 2016 roku. Zakreślony termin do wykonania tego obowiązku zaczyna bieg z dniem zwrotu akt organowi. Jak wynika z treści art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a sąd orzekł, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, bowiem była jedynie wynikiem błędnej wykładni prawa, nie zaś zamierzonego działania organu. Na zasądzone z mocy art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. koszty postępowania składają się wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego. IB