II SAB/Łd 199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora A z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora A z siedzibą w Ł. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 8 września 2017 r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 powyższej ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 4. zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2017 r., po uzyskaniu telefonicznej informacji o trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budżetu i kosztów pierwszej i drugiej edycji Festiwalu B. W odpowiedzi z dnia 21 sierpnia 2017 r. organ wskazał jedynie sumę kosztów, a nie budżet, o który skarżący wnioskował. Wobec tego, że otrzymana odpowiedź nie satysfakcjonowała strony, kolejnym wnioskiem złożonym drogą elektroniczną skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej o budżecie imprezy, wyjaśniając, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "budżet" to zestawienie dochodów i wydatków. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na brzmienie art. 61 Konstytucji i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a następnie stwierdził, że to o co może wnioskować, dość dobrze definiuje bieżące orzecznictwo. Szczegółowy budżet wraz z wyszczególnieniem wszystkich kosztów bezpośrednio i pośrednio związanych z organizacją tej imprezy w roku bieżącym i ubiegłym wraz z wykazem faktur opłaconych ze środków publicznych mieści się w tym zakresie. Następnie kolejnym wnioskiem z dnia [...] przesłanym drogą elektroniczną skarżący zwrócił się o udostępnienie następujących informacji: pkt 1 - szczegółowy budżet imprezy, pkt 2 - wyszczególnienie wszystkich kosztów bezpośrednio związanych z organizacją tej imprezy w roku bieżącym i ubiegłym, pkt 3 - wyszczególnienie wszystkich kosztów pośrednio związanych z organizacją tej imprezy w roku bieżącym i ubiegłym, pkt 4 - wykaz wszystkich faktur opłaconych lub oczekujących na opłacenie związanych z tą imprezą, pkt 5 - wykaz wszystkich kosztów ukrytych np. część kosztów usług zamówionych dla A, która była niezbędna do organizacji imprezy takich jak: utrzymanie biur, materiałów biurowych, podróży, delegacji i wszystkich innych kosztów, które były konieczne do poniesienia by zorganizować tę imprezę, pkt 6 - wykaz przychodów od sponsorów wraz z tytułem przychodu oraz ich sumą, pkt 7 – przychód z tytułu środków użyczonych czy to towarów, czy usług udostępnionych nieodpłatnie lub z bonifikatą, które w jakikolwiek sposób przyczyniły się do przeprowadzenia imprezy, np. użyczenie pasa drogowego i wszystkie inne tego typu koszty, pkt 8 - wszystkie koszty pośrednie związane z organizacją imprezy, tj. np. oddelegowanie pracowników, których czas pracy oznacza koszty zarówno w formie wynagrodzenia pracownika, jak i podatków, jak i kosztów utrzymania stanowiska pracy, pkt 9 - wszystkie inne koszty i dochody niewymienione w punktach powyżej, a mające bezpośredni lub pośredni wpływ na organizację imprezy. Jednocześnie strona wniosła, aby przy wszystkich powyższych punktach znalazły się sumy pośrednie oraz całkowite. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor A w Ł. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżący w dniu 9 sierpnia 2017 r. zwrócił się do A z prośbą o udzielenie informacji o budżecie Festiwalu B. Wówczas pracownik Centrum poprosił, aby wnioskodawca sprecyzował zapytanie i przesłał na adres mailowy Centrum. Jeszcze tego samego dnia skarżący skierował do organu e-mail o treści: "proszę o informację o budżecie i kosztach pierwszej i drugiej edycji festiwalu B. W odpowiedzi na tak postawione pytanie w dniu 21 sierpnia 2017 r. A skierowało do wnioskodawcy odpowiedź o następującej treści: "(...) koszty pierwszej edycji festiwalu B to 109.561,38 zł, drugiej zaś 219.092,17 zł". Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że będzie mógł odnieść się do udzielonej odpowiedzi podczas spotkania z wiceprezydentem K. P. i Dyrektorem A zaplanowanego na dzień [...] (dowód: wiadomość e-mail z dnia 9.08.2017 r. i 21.08.2017 r.). Wnioskodawcę nie usatysfakcjonowała odpowiedź, dlatego w dniu 22 sierpnia 2017r. przesłał do A kolejną wiadomość e-mailową, w której wyraził swoje niezadowolenie z uzyskanej informacji, jak również wskazał, w jaki sposób należało zinterpretować jego pytanie (dowód: wiadomość e-mail z dnia 22.08.2017 r.). W dniu [...] odbyło się spotkanie, którego tematem był przebieg i budżet Festiwalu B. Kilka godzin po zakończeniu spotkania wnioskodawca skierował kolejną wiadomość e-mail do A, z której wynikało, że wnioskodawca nadal nie jest usatysfakcjonowany odpowiedzią i postanowił wskazać w punktach wszystkie informacje, o udostępnienie których wnioskuje (dowód: wiadomość e-mail z dnia 11.08.2017 r. i 23.08.2017 r.). W dniu 15 września 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że z uwagi na zakres informacji, o jakie wnioskuje oraz czas niezbędny na ich przygotowanie, nie było możliwe przesłanie odpowiedzi w terminie 14 dni. Wyjaśniono wnioskodawcy, że przygotowanie odpowiedzi wymaga poświęcenia minimum kilkunastu godzin pracy jednego pracownika. Wskazano przy tym, że biorąc pod uwagę stan zatrudnienia w instytucji oraz organizację szeregu wydarzeń kulturalnych w okresie letnio-jesiennym, odpowiedź zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy (dowód: wiadomość e-mail z dnia 15.09.2017 r.). Organ następnie wskazał, że w dniu 8 września 2017 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. W przekonaniu organu skarga nie jest jednak zasadna, ponieważ wbrew temu, co twierdzi skarżący, organ udzieli odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy z dnia 9 sierpnia 2017 r. Nadto, Dyrektor postanowiła spotkać się osobiście z wnioskodawcą, celem ewentualnego udostępnienia dokumentacji imprezy, jak również udzielenia dodatkowych informacji, których konieczność udzielenia powstałaby podczas spotkania. Spotkanie trwało około 40 minut, a zatem nie było czynnością pozorną, a wyłącznie wolą uczynienia zadość pytaniom wnioskodawcy, kierowanym w drodze dostępu do informacji publicznej. A jest instytucją kultury powołaną do podejmowania szeroko rozumianych działań kulturalnych, co jest realizowane poprzez organizację wielu wydarzeń kulturalnych, rozrywkowych i artystycznych. Organ udzielił odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy, ponadto z uwagi na kolejne uwagi wnioskodawcy co do sposobu udzielenia odpowiedzi, dyrektor instytucji postanowiła spotkać się z wnioskodawcą i udzielić mu wyczerpujących informacji podczas spotkania celem przyspieszenia załatwienia sprawy. Wszystkie aktywności instytucji były jednak dla wnioskodawcy niewystarczające. Ostatnie zapytanie wnioskodawcy dotyczyło przygotowania bardzo szczegółowego wykazu poniesionych kosztów jednostkowych podczas organizacji imprezy B. Wnioskodawcy wskazano, że udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga wielogodzinnego zaangażowania jednego z pracowników instytucji. Aktualny stan zatrudnienia w instytucji nie pozwala na oddelegowanie jednego z pracowników do przygotowania wnioskowanych zestawień, bowiem żaden z pracowników nie jest w stanie pogodzić tego ze swoimi aktualnymi obowiązkami służbowymi. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania wobec ustania stanu bezczynności, ponieważ instytucja podjęła kroki, celem udzielenia odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy, jednak wnioskodawca, nie czując się usatysfakcjonowany otrzymaną odpowiedzią, kierował do instytucji kolejne pytania. Udzielenie odpowiedzi na ostatnie pytanie wnioskodawcy wymaga jednak poświęcenia minimum kilkunastu godzin pracy jednego pracownika, co biorąc pod uwagę stan zatrudnienia w instytucji i organizację szeregu wydarzeń kulturalnych w okresie letnio-jesiennym, nie było możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni. Pismem procesowym z dnia 8 listopada 2017 r. pełnomocnik organu adwokat M. Z. poinformowała, że odpowiedź na pytanie skarżącego skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej i będące przedmiotem niniejszego postępowania została udzielona skarżącemu w dniu 19 października 2017 r. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 17 listopada 2017r. skarżący został wezwany do wypowiedzenia się – w terminie 7 dni, czy wobec treści ww. pisma podtrzymuje swoją skargę z dnia 8 września 2017 r. na bezczynność Dyrektora A z siedzibą w Ł. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 29 listopada 2017 r. skarżący podtrzymał skargę w całości. Natomiast pełnomocnik organu z uwagi na udostępnienie w dniu 19 października 2017 r. żądanej przez skarżącego informacji publicznej wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego i odstąpienie od wymierzenia grzywny, w pozostałym zakresie wniósł zaś o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora A w Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej budżetu i kosztów pierwszej i drugiej edycji Festiwalu B, zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2017 r., precyzowanego następnie w drodze kolejnych pism przesyłanych do organu drogą elektroniczną (pisma z dnia 22 sierpnia 2017 r. i 23 sierpnia 2017 r.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektor A w Ł. (samorządowej instytucji kultury, której organizatorem jest Miasto Ł. – jednostka samorządu terytorialnego) jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., natomiast dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczą bezspornie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta, jak podaje pełnomocnik organu, ustała jednak po wniesieniu skargi, bowiem odpowiedź na pytanie skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej, będące przedmiotem niniejszego postępowania, została udzielona skarżącemu w dniu 19 października 2017 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Kwestią odrębną jest natomiast niezadowolenie skarżącego z treści dostępniej informacji, nie podlega ona jednak ocenie w ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże Sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu z uwagi na stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie oraz podjęte przez organ działania w postaci spotkania ze skarżącym mającego przyczynić się do załatwienia jego wniosku z precyzyjnym uwzględnieniem treści jego żądań w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Kierując się również tymi przesłankami Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, o którą wnioskował skarżący (pkt 3 sentencji wyroku). Z kolei o zwrocie kosztów postępowania (wpisu od skargi) Sąd orzekł na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). ms