II SAB/Łd 2/11

Dnia 3 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. do załatwienia wniosku J. F. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. na rzecz J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 11 maja 2010r. J. F. złożył wniosek do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowień wraz z uzasadnieniami Sądu Rejonowego w Ł. wydanych po uchyleniu postanowień tego Sądu i przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania przez Sąd Najwyższy na mocy postanowień z dnia 20 stycznia 1993r., sygn. akt II CRN 146/92 i z dnia 9 czerwca 1993r., sygn. akt II CRN 52/93. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł., pismem datowanym na dzień [...], wskazał, że żądane dane w postaci odpisów postanowień wraz z uzasadnieniami nie mają charakteru informacji publicznej, w związku z czym do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uzyskanie odpisów tych orzeczeń możliwe jest jedynie po wykazaniu uprawnień procesowych wynikających z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W skardze na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi – W. w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. F. wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wskazanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia albo o umorzeniu postępowania. Pismo z dnia [...] wywołuje ten sam skutek co decyzja odmowna, ale jest ono niezaskarżalne w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, pismem z dnia [...] skarżący został poinformowany, iż żądane przez niego dane nie mają charakteru informacji publicznej, zatem do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdyż decyzja taka jest wydawana jedynie w sytuacji, gdy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną. W przeciwnym wypadku – organ powiadamia jedynie stronę o tym, że wniosek nie znajduje podstaw prawnych. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2010r., sygn. akt II SAB/Łd 19/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. F. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł., uznając, że pismo z dnia [...] stanowi rozstrzygnięcie (czyli odmowę uwzględnienia wniosku), będące ułomną decyzją administracyjną w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Organ ten tym samym nie pozostaje w bezczynności. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. F., zaskarżając go w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. pomimo tego, że do chwili wydania zaskarżonego wyroku Prezes Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł., naruszając prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej, nie udostępnił mu posiadanych orzeczeń Sądu Rejonowego w Ł., stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie których skarżący wystąpił do we wniosku z dnia 11 maja 2010 r.; 2) art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przesłankę wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowić może okoliczność, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może zostać wydana w sytuacji, gdy żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, a jednocześnie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, bądź ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji sąd uznał, że prawnie dopuszczalnym jest wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, nie zważając na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; 3) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że pismo z dnia [...] nosiło cechy decyzji administracyjnej. Treść wskazanego pisma prowadzi tymczasem do jednoznacznego wniosku, że nie zawiera ono niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1 – 3 K.p.a., w tym rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dodać należy, że intencją Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. nie było wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2010r. Ponadto, skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób pełny i rzetelny przesłanek, które uzasadniały stwierdzenie przez sąd braku bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł., co uniemożliwia ocenę poprawności twierdzeń przyjętych przez sąd oraz skutkuje niemożnością dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd nie wypowiedział się w kwestii poglądu Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł., zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w stanie faktycznym sprawy zastosowania, wobec czego bezpodstawnym było wydanie przez tenże organ decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, co dla oceny zasadności skargi miało zasadnicze znaczenie; 2) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stosownej analizy treści art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo uznania pisma z dnia [...] za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nieprzeprowadzenie wywodu na temat dopuszczalności wydania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Tymczasem wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie wskazanej wyżej okoliczności jest pozbawione podstawy prawnej; 3) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niestwierdzenie bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. w zakresie realizacji wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2010r. o udostępnienie informacji publicznej, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1811/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną, za nieprawidłowe uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że pismo z dnia [...] jest decyzją administracyjną, którą załatwiony został wniosek skarżącego. Zarzucił, że sąd w ogóle nie zajął się oceną charakteru informacji żądanej przez skarżącego, podczas gdy informacja ta niewątpliwie posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy - z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera - jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli informacji zgodnej z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza pisma z dnia [...], jakie Prezes Sądu Rejonowego dla Ł. – W. przesłał do skarżącego, wykazuje, że nie jest ono decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej (w jego treści wyraźnie wskazuje się, że żądana informacja nie jest informacją publiczną). Nie jest też odpowiedzią uwzględniającą wniosek skarżącego. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał więc w zwłoce, toteż sąd winien zobowiązać Prezesa Sądu Rejonowego do załatwienia wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w sprawach, które winny zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdy na organie ciążył obowiązek ich podjęcia w określonej przez przepisy prawa formie i terminie, lecz brak stosownego działania ze strony tegoż organu w sytuacji, gdy ciążył na nim prawny obowiązek jego podjęcia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2010r., sygn. akt II SAB/Łd 19/10, skargę tę oddalił. Jednakże w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1811/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny musi mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3345/05 – Lex nr 204758 oraz z dnia 28 lipca 2010r., sygn. akt VIII SAB/Wa 29/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymagania praworządności wynikające, m.in. z celów i istoty kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinują zatem ścisłe i pełne respektowanie ustaleń, ocen oraz wskazań sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzekając ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi został zatem związany wykładnią prawa wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1811/10. Stwierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu wyznaczyły więc w istocie kierunek postępowania w niniejszej sprawie. W związku z tym zawarte tam wskazania należało uwzględnić, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały przedstawione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od powyższej oceny prawnej. Jak już wyżej wskazano w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący (udostępnienia wskazanych wyżej postanowień Sądu Rejonowego w Ł. wraz z uzasadnieniami) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Sąd dokonał wykładni pojęcia bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, iż polega ona na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, a więc gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera – jak wskazano powyżej – procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli informacji zgodnej z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. W konsekwencji tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – W. z dnia [...] nie jest decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej (w jego treści wyraźnie wskazuje się, że żądana informacja nie jest informacją publiczną). Nie jest też odpowiedzią uwzględniającą wniosek skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ pozostawał w zwłoce i sąd winien go zobowiązać do załatwienia wniosku skarżącego. Mając powyższe na względzie oraz z uwagi na to, że do dnia wydania niniejszego wyroku organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, takiej informacji nie udzielił skarżącemu, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, należało zobowiązać Prezesa Sadu Rejonowego dla Ł. – W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2010r. Z tych względów sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.