II SAB/Łd 202/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Ś. do załatwienia wniosku M. M. z dnia 3 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Ś. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SAB/Łd 202/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Urzędu Gminy Ś. wpłynął wniosek M.M. z dnia 3 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie "podania danych osób, w postaci imienia i nazwiska oprócz nabywcy, które wpłaciły wadia w związku z postępowaniem przetargowym zarządzonym przez Wójta Gminy Ś. nr 18/2015 na sprzedaż działek nr [...] obręb [...]". Pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy poinformował pisemnie wnioskującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 5 września 2017 r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy, wskazując, że pismo z dnia 21 sierpnia 2017 r., którym organ odmówił mu udzielenia informacji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że jest co do zasady podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jednak obowiązek ten dotyczy jednak tylko takich danych, które dają się zakwalifikować jako dotyczące spraw publicznych, gdyż brak jest podstaw aby wszelkie dane jakimi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, stanowiły takie informacje. W ocenie Wójta Gminy informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, nie stanowią jej bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Sam fakt wpłacenia wadium w postępowaniu na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy nie stanowi, że osoba która wniosła wadium stała się uczestnikiem postępowania przetargowego. Dowód wniesienia wadium jest prywatnym dokumentem tej osoby. Ponadto art. 42 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) daje delegację Radzie Ministrów, aby uwzględniając konieczność zapewnienia jawności i jednolitości postępowania, równego dostępu do udziału w przetargu, uzyskania najkorzystniejszego wyniku przetargu określiła, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe rozporządzenie z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań, zawiera regulacje dotyczące upubliczniania wyników prowadzonych przetargów. I tak informacja o wyniku przetargu zgodnie z zapisem winna zawierać: 1. datę i miejsce oraz rodzaj przeprowadzonego przetargu; 2. oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem przetargu według katastru nieruchomości i księgi wieczystej; 3. liczbę osób dopuszczonych oraz osób niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu; 4. cenę wywoławczą nieruchomości oraz najwyższą cenę osiągniętą w przetargu albo informację o złożonych ofertach lub o niewybraniu żadnej z ofert; 5. imię, nazwisko albo nazwę lub firmę osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości. Odnosząc się do formy poinformowania wnioskodawcy, że żądania informacja nie stanowi informacji publicznej, organ wyjaśnił, że jest ona prawidłowa, gdyż jeżeli dany zasób informacyjny nie stanowi informacji publicznej, to informuje się o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, nie wydając w tym zakresie żadnej decyzji. Na rozprawie przez tut. Sądem w dniu 23 listopada 2017 r. pełnomocnik organu podniósł, że trzy osoby wpłaciły wadium, natomiast do przetargu stanęła jedna osoba, która wygrała przetarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak mogłoby to wynikać z treści skargi istota sporu sprowadza się do niezachowania formy decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak de facto kwestią wymagającą rozważenia jest odpowiedź na pytanie, czy informacje obejmujące dane osób, które wpłaciły wadia w związku z postępowaniem przetargowym zarządzonym przez Wójta Gminy Ś. stanowią informację publiczną. Zagadnienie to determinuje ocenę prawidłowości pisma organu z dnia 21 sierpnia 2017 r. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Przepis ten wymienia najistotniejsze zagadnienia, które ze względu na swój charakter oraz wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają zapewnienia jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne, co umożliwia monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Obywatele mają też prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą, bo wiedza o otaczającej ich rzeczywistości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania we współczesnym świecie. Sprawą publiczną jest niewątpliwie sposób gospodarowania majątkiem publicznym, czyli majątkiem organów samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że gospodarowanie tymi zasobami powinno być poddane społecznej kontroli, czemu służy prawo do uzyskania informacji o sposobie ich wydatkowania (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WK 2016, Lex/el.) Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Wniosek skarżącego obejmował informację o osobach, które wpłaciły wadium w postępowaniu przetargowym dotyczącym zbycia mienia gminnego, przeprowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147). Zasady dotyczące przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości ujęte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1490). Zdaniem organu § 12 rozporządzenia zawierający jedyną regulację odnoszącą się do upubliczniania wyników prowadzonych przetargów określa zakres informacji, które podlegają ujawnieniu, a w konsekwencji pozostałe informacje jako nie podlegające upublicznieniu nie stanowią informacji publicznej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak już wskazano wcześniej prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem. Poza sporem musi zatem pozostawać fakt, że dokumentem takim jest protokół przeprowadzonego przetargu. Protokół zawiera istotne informacje, które pozwalają na zweryfikowanie prawidłowości przebiegu postępowania przetargowego, a więc sposobu gospodarowania mieniem gminnym, co powoduje, że zawiera on informacje noszące cechy informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Warto zauważyć, że procedura przetargowa wymaga sporządzenia przez przewodniczącego komisji przetargowej protokołu przeprowadzonego przetargu. Protokół – jak wnika z § 10 rozporządzenia - powinien zawierać informacje o: 1) terminie i miejscu oraz rodzaju przetargu; 2) oznaczeniu nieruchomości będącej przedmiotem przetargu według katastru nieruchomości i księgi wieczystej; 3) obciążeniach nieruchomości; 4) zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość; 5) wyjaśnieniach i oświadczeniach złożonych przez oferentów; 6) osobach dopuszczonych i niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu, wraz z uzasadnieniem; 7) cenie wywoławczej nieruchomości oraz najwyższej cenie osiągniętej w przetargu albo informację o złożonych ofertach wraz z uzasadnieniem wyboru najkorzystniejszej z nich albo o niewybraniu żadnej z ofert; 8) uzasadnieniu rozstrzygnięć podjętych przez komisję przetargową; 9) imieniu, nazwisku i adresie albo nazwie lub firmie oraz siedzibie osoby wyłonionej w przetargu jako nabywca nieruchomości; 10) imionach i nazwiskach przewodniczącego i członków komisji przetargowej; 11) dacie sporządzenia protokołu. Co więcej, przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że otwierając przetarg przewodniczący komisji przetargowej przekazuje uczestnikom przetargu informacje, o których mowa w § 13 pkt 1-4, 7 i 8 rozporządzenia, podaje do wiadomości imiona i nazwiska albo nazwy lub firmy osób, które wniosły wadium lub zostały zwolnione z tego obowiązku oraz zostały dopuszczone do przetargu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego informacje o osobach, które wpłaciły wadium winny zatem znaleźć się w protokole, niezależnie od tego, czy na przetargu stawiły się osobiście - czy zostały do niego dopuszczone czy też nie. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącego żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Jednym z elementów, jakie musi zawierać protokół jest informacja o osobach dopuszczonych i niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu, wraz z uzasadnieniem. Jako że warunkiem przystąpienia do przetargu jest wniesienie wadium, co podlega sprawdzeniu przez komisję przetargową przed otwarciem przetargu, należy uznać, że wskazanie osób dopuszczonych i niedopuszczonych zawierać będzie także informacje m.in. związane ze spełnieniem tego warunku. Tym samym należy stwierdzić, że wniosek skarżącego dotyczył informacji będącej informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Niezrozumiałe są przy tym argumenty organu odnoszące się do tego, że dowód wniesienia wadium jest dokumentem prywatnym, zatem informacja o jego wpłaceniu nie jest informacją publiczną. Przedmiotem żądania nie było bowiem przekazanie samego dowodu wpłaty. Skoro zatem, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., niezałatwienie przez organ wniosku w prawem przewidziany sposób, w przewidzianym do tego terminie stanowi o jego bezczynności. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek opierająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym stwierdzono w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf