II SAB/Łd 204/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej A w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia pkt 4 wniosku z 9 kwietnia 2015 roku w części dotyczącej dokumentu zawierającego oświadczenie dowódcy o wyrażeniu zgody na zatrudnienie; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej A w L. na rzecz skarżącego kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – skarżącemu M. M. kwotę 100,00 (sto) złotych, stanowiącą nadpłatę uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 26 maja 2015 roku, pod pozycją [...]. LS M.M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z siedzibą w L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej jako: "u.d.i.p." – poprzez niezachowanie terminu do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy udostępnienie informacji powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nadto, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowane do udostępnienia dane nie podlegają ujawnieniu. Ze wskazanych powodów M.M. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni i stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 9 kwietnia 2015r. wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie i w sposób określony we wniosku. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015r. organ poinformował go, iż nie udzieli informacji w zakresie pkt 4 i 5 wniosku stwierdzając, iż informacje te nie mają waloru informacji publicznej. Pogląd ten kontestuje skarżący argumentując, iż informacje związane z udzieleniem zgody przez Dowódcę Jednostki Wojskowej na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej stanowią informację publiczną. W dalszej argumentacji M.M. przedstawił liczne poglądy judykatury i treść regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1414 ze zm.) regulujących kwestię udzielenia żołnierzowi zgody na podjęcie zatrudnienia bądź prowadzenie działalności gospodarczej podkreślając, iż wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęte były informacje związane z uzyskaniem przez wskazanych we wniosku żołnierzy zawodowych: zezwolenia na wykonywanie działalności zawodowej lub gospodarczej, a także dokument wniosku żołnierza o wyrażenie zgody oraz dokument zezwolenia wydany przez Dowódcę Jednostki Wojskowej. Wobec tego wniosek opiewał na udostępnienie w trybie informacji publicznej ściśle określonych faktów, które nie są objęte tajemnicą i stanowią informację publiczną. Co więcej, organ częściowo udostępnił skarżącemu żądane informacje, uznając je za informacje publiczne, zatem nieuzasadnione i nielogiczne jest postępowanie organu, który wskazał, że Ł.U., B.C. i M.M. oraz M.B. i M.T. posiadają zezwolenie dowódcy na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej, ale jednocześnie odmówił udostępnienia informacji w zakresie wskazania kiedy (w jakiej dacie) i w jakim zakresie udzielono zgody na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności przez ww. osoby. Skarżący wnioskował także o przesłanie wniosku o udzielenie przedmiotowej zgody oraz dokumentu zawierającego oświadczenie dowódcy o wyrażeniu zgody na takie zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] z siedzibą w L. wniósł o oddalenie skargi, uznając, że pisma składane przez żołnierza do dowódcy jednostki, w której pełni on służbę oraz rozstrzygnięcia dowódcy w indywidualnych sprawach z zakresu stosunku służbowego żołnierza nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacje dotyczące indywidualnych spraw z zakresu stosunku służbowego żołnierza zawodowego, których żądał skarżący nie należą do kategorii informacji publicznych udostępnianych na podstawie u.d.i.p. Powołując pogląd judykatury organ wskazał, iż sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną nie są również dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo w związku z nią zostały zgromadzone. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, choćby najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego. Z faktu, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uzależnia możliwość podjęcia przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej od zgody dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, nie można wywodzić, że indywidualne wnioski żołnierzy oraz stanowisko dowódcy jednostki wojskowej w tych sprawach, stanowią informację publiczną, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 125/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględnił skargę M.M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2015r. w zakresie pkt 3, 4 i 5 w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 440,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, iż żołnierz zawodowej służby wojskowej to żołnierz w czynnej służbie wojskowej, a zatem to funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 8 Kodeksu karnego. Tymczasem stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "b" in fine u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja w szczególności o danych publicznych w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Z tego powodu wnioskowane do udostępnienia dane związane z działaniami funkcjonariusza publicznego, stanowią informację publiczną, zatem podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Dalej sąd stwierdził, że organ nie udostępnił stronie skarżącej wnioskowanej informacji mimo, iż informacja ta stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a Dowódca Jednostki Wojskowej jest niewątpliwie organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Organ pozostaje zatem w bezczynności, co w ocenie sądu przemawiało za uwzględnieniem skargi na bezczynność. Dokonując oceny w kwestii rażącego naruszenia prawa, sąd pierwszej stwierdził, że z uwagi na okoliczności sprawy i fakt, że pisma strony nie pozostawały bez odpowiedzi, to mimo pozostawania organu w bezczynności, bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, sąd wskazał jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 3184/15, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 125/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto zasądził od M.M. na rzecz organu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem NSA granice sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wyznacza wskazany we wniesionej do sądu administracyjnego skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który według strony wnoszącej skargę nie został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o udostepnieniu informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wskazał w skardze, że nie została mu udzielona informacja, której domagał się w pkt 4 i 5 wniosku z dnia 9 kwietnia 2015r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku również w zakresie pkt 3. Kwestia załatwienia wniosku z dnia 9 kwietnia 2015r. w zakresie wykraczającym poza żądanie sformułowane w jego pkt 4 i 5 pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Jest to tym bardziej oczywiste, że w odniesieniu do osób wymienionych w pkt 1 tego wniosku (te same osoby zostały wymienione w pkt 2 i 3), organ w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015r., udzielając odpowiedzi skarżącemu, poinformował, że nie ma żadnej wiedzy o tych osobach. Przechodząc z kolei do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. NSA stwierdził, że jest on zasadny, jednakże wyłącznie w odniesieniu do wniosku żołnierza o udzielenie zgody na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej. W tym bowiem zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że pisma składane przez żołnierza do dowódcy jednostki, w której pełni służbę, a dotyczące zakresu jego stosunku służbowego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek żołnierz zawodowy w czynnej służbie wojskowej jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, co zresztą jest bezsporne w niniejszej sprawie, to jednak treść jego pisma kierowanego do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia w trybie art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726), nie jest "stanowiskiem w sprawie publicznej" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. Pismo zawierające taki wniosek ma charakter indywidualny, inicjujący postępowanie w relacjach służbowych pomiędzy żołnierzem a jego dowódcą. Nie sposób uznać takiego pisma za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., albowiem nie stanowi ono oświadczenia woli funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w pozostałym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym uznania za informację publiczną dokumentu zawierającego zezwolenie dowódcy jednostki wojskowej na podjęcie przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej. Jest to bowiem dokument związany z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją i stanowi on informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji m.in. o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencji. Żołnierz zawodowy jest taką osobą, zaś zezwolenie na podjęcie przez niego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej ma walor informacji publicznej. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że zasadą jest, iż żołnierzowi zawodowemu nie wolno podejmować pracy zarobkowej i prowadzić działalności gospodarczej (art. 56 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Jest to oczywista konsekwencja wynikająca z istoty i charakteru pełnionej służby. Zezwolenie udzielane w trybie art. 56 ust. 3 ustawy stanowi wyjątek od tej zasady, który może być stosowany po spełnieniu określonych przesłanek. Wykonywanie przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej może mieć zatem związek z pełnioną przez niego funkcją publiczną i zakresem obowiązków z niej wynikających. NSA stwierdził ponadto, że oczywistą konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku jest upadek zawartego w nim rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Wskazano wszakże, że również w tym zakresie skarżący kasacyjnie podniósł uzasadnione zarzuty, bowiem sąd pierwszej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania powołał się na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednakże ten ostatni przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że skarżący M.M. jest radcą prawnym, to w niniejszej sprawie występował osobiście we własnym imieniu i nie był reprezentowany przez pełnomocnika. W tej sytuacji zastosowanie znajdował przepis art. 205 § 1 a nie art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego za niezbędne koszty postępowania, o których mowa w art. 200 p.p.s.a., należało uznać w niniejszej sprawie jedynie wpis od skargi albowiem skarżący innych kosztów nie wykazał. Brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie przekraczającej wysokość należnego wpisu od skargi. Jeżeli natomiast skarżący uiścił wpis w nadmiarze, wówczas winien on zostać mu zwrócony w tej części z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 3 listopada 2017r. organ poinformował, że uwzględniając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 3184/15, przekazano skarżącemu kopie dokumentów, w których wyrażono zgodę na wykonywanie działalności zarobkowej poza służbą, wymienionym we wniosku żołnierzom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasadna jest jedynie w części. Stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W rozpoznawanej sprawie kwestię charakteru żądanej przez skarżącego informacji rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2017r., sygn.akt I OSK 3184/15, którym to wyrokiem Sąd tutejszy pozostaje związany. Za przesądzone uznać zatem należy, iż informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest jedynie dokument, zawierający zezwolenie dowódcy jednostki wojskowej na podjęcie przez żołnierza zawodowego pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej. W pozostałym natomiast, objętym skargą zakresie (pkt 4 i 5 wniosku), żądania wnioskodawcy nie dotyczą informacji publicznej. Tym samym też jedynie w zakresie udostępnienie informacji, mającej charakter informacji publicznej organ pozostawał w bezczynności od upływu ustawowego terminu jej udostępnienia, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (24 kwietnia 2015r.) do dnia jej udzielenia (26 października 2017r.). Ponieważ jednak informacja wspomniana została udostępniona przed datą wyrokowania, umorzono postępowanie w przedmiocie jej udostępnienia, stwierdzając jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., iż organ pozostawał w bezczynności, która jednakże nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu bowiem, odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Oceny tej nie zmienia fakt, że żądana informacja została efektywnie udzielona ponad dwa lata po złożeniu wniosku, bowiem charakter żądanej informacji był przedmiotem dwuletniego sporu sądowego, w którym strona przeciwna kwestionowała, charakter wnioskowanej informacji, zaś jej udostępnienie nastąpiło bezpośrednio po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego. Z tej samej przyczyny nie znaleziono też podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie natomiast orzeczono o oddaleniu skargi wobec tego, że żądana informacja (wniosek o udzielenie zgody na podjęcie pracy zarobkowej lub prowadzenie działalności gospodarczej przez wskazanych żołnierzy) nie miała charakteru informacji publicznej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej połowie uiszczonego przezeń wpisu sądowego, wobec tego, że skarga okazała się zasadna jedynie w części. lf