II SAB/Łd 210/17

Dnia 8 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie remontu nawierzchni ulicy 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2017 roku, w sprawie prawidłowości wykonana remontu nawierzchni ul. A w R. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS M. K. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie remontu nawierzchni ulicy. Skarżący wyjaśnił, że ponieważ jego dotychczasowe pisma i wizyty w Starostwie Powiatowym w [...] nie przyniosły rezultatu, postanowił w [...] napisać do [...] Wojewódzkiego Urzędu skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie źle przeprowadzonego remontu ul. A w R., przy której znajduje się budynek skarżącego. Po roku czasu od wymiany nawierzchni ponownie pojawiły się tąpnięcia i wibracje w jego domu od przejeżdżających tą drogą powiatową samochodów ciężarowych i autobusów. Skarżący wyjaśnił, że w trakcie remontu w 2015r. zgłaszał ustnie i pisemnie, że na wykonywane prace jest 60 miesięcy gwarancji i Starostwo nie podejmuje reakcji w stosunku do wykonawcy. Skarżący stwierdził, że po roku czasu pojawiające się zjawiska zagrażają bezpieczeństwu jego budynkowi i jego mieszkańców. [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia [...] poinformował PINB w R. o występujących niedogodnościach. Po interwencji skarżącego u [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego PINB wydał decyzję dla niego negatywną z uwagi na konflikt interesów Starostwem. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma dotyczącego drgań od przejeżdżających pojazdów ciężarowych i autobusów w budynku mieszkalnym skarżącego organ uznał, że sprawa z zakresu uciążliwości powodowanych przez ruch samochodów ciężarowych i autobusów na odcinku ulic A drogi powiatowej nr 3952E (działka nr ewid. 7/1, obręb [...]) nie należy w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w [...], tylko do zarządcy tej drogi – Starosty [...]. W związku z powyższym przekazano pismo M. K. z dnia [...] i [...] do Starosty Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a ponadto na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 P.p.s.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że skargę na bezczynność strona może wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). O zachowaniu przez skarżącego wymogów formalnych do wniesienia niniejszej skargi świadczy bezsprzecznie jego pismo z dnia [...], które wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu [...], i które zostało potraktowane przez organ II instancji jako zażalenie na bezczynność organu stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – zwanej dalej: "K.p.a." – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Po drugie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 i 3 K.p.a.). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 1-3 K.p.a.). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Z bezczynnością organu administracji mamy zatem do czynienia wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego uchybił ww. przepisom, przez co popadł w stan bezczynności. Co prawda trzeba przyznać, że w aktach sprawy brak jest pisma skarżącego, które można byłoby uznać za spełniające warunki formalne do wszczęcia postępowania, ale z drugiej strony bezsporne jest, że żądanie skarżącego dotyczące zbadania prawidłowości wykonanej przebudowy drogi powiatowej wpłynęło do organu nadzoru budowlanego. Z pisma skarżącego z dnia [...] można było wywnioskować, kto jest jego autorem i jakie są oczekiwania tej osoby. Bezsprzecznie wynikało z niego, że jego autorem był M. K., który podał swój adres, i który żądał sprawdzenia prawidłowości wykonanej przebudowy drogi powiatowej. Zatem jeżeli organ miał nadal wątpliwości co do intencji autora pisma, to jego obowiązkiem – w świetle art. 64 § 2 K.p.a. było przede wszystkim zwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie żądania oraz wezwanie do dopełnienia warunków formalnych pisma w postępowaniu administracyjnym (podpis strony) albo ewentualnie pouczenie o możliwości złożenia pisma w formie elektronicznej wraz z warunkami uznania takiego pisma za skutecznie wniesione (art. 63 § 3b K.p.a.). W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom organu, z ww. pisma M. K. nie wynika, że skarży się wyłącznie na uciążliwości związane z ruchem samochodowym na drodze powiatowej, przy której mieszka. Skarżący cały czas podnosi, że droga została źle wykonana, a to już niewątpliwie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] kopię zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...], polegających przebudowie drogi powiatowej nr 3952E, na odcinku o długości 320 m, w obrębie istniejącego pasa drogowego, w którym jako zakres i sposób wykonywanych robót wskazano m.in. wykonanie warstwy wiążącej z masy mineralno-bitumicznej o grubości 3 cm i wykonanie warstwy ścieralnej o grubości 4 cm. Ponadto organ ustalił, że do ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Jednakże następnie, bez głębszej analizy sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał pisma skarżącego (w tym pismo z dnia [...] oraz z dnia [...], którego notabene brak jest w aktach sprawy) do Starosty [...] uznając, że sprawa z zakresu uciążliwości powodowanych przez ruch samochodów ciężarowych i autobusów na odcinku ul. A drogi powiatowej nr 3952E (działka nr ewid. 7/1, obręb [...]) nie należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w [...], tylko do zarządcy tej drogi. Przekazując ww. pisma organ swoje działanie oparł na art. 65 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Skoro jednak badanie prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi powiatowej i związaną z tym wymianą jej nawierzchni należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego, to po wezwaniu skarżącego do podpisania wniosku o wszczęcie postępowania organ powinien był ustalić, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w zakresie prawidłowości wykonanej przebudowy drogi, a następnie przesądzić, czy wszcząć postępowanie na wniosek albo z urzędu, czy ewentualnie odmówić jego wszczęcia na wniosek strony. W każdym razie organ powinien był sprawdzić, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności mają miejsce i o swoich ustaleniach poinformować skarżącego. Dopiero takie załatwienie sprawy może zwolnić organ z zarzutu bezczynności. Natomiast sam fakt niewniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy drogi wcale nie oznacza, że ww. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Na marginesie dodać należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie tylko nie zawiadomił skarżącego o przekazaniu jego pism do Starosty według właściwości, co nie jest zgodne z art. 65 § 1 K.p.a., to jeszcze zupełnie pominął treść przepisu art. 66 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Dlatego, jeżeli organ uznał, że do załatwienia podań skarżącego właściwy jest również Starosta, to powinien poinformować skarżącego o konieczności złożenia odrębnego podania do tego organu w myśl. ww. art. 66 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy sądu uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzekł w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania w kwocie równiej uiszczonemu wpisowi od skargi, sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. M.K.