II SAB/Łd 213/21

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Ż. do załatwienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku R. K. z dnia 17 sierpnia 2021 roku w zakresie pkt 1 i pkt 2; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Ż. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy Ż. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. R. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wójt Gminy Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi administracji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej polegające na udzieleniu niekompletnej informacji publicznej nieodpowiadającej treści zapytania w przedmiocie wniosku z 17 sierpnia 2021 roku o wskazanie celu podziału działki nr 2029 położonej w miejscowości S., gm. Ż.. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy Ż. oraz o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że działając w imieniu własnym 17 sierpnia 2021 r. wystosował do Urzędu Gminy w Ż. wniosek o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji m.in. w zakresie wskazania z czyjej inicjatywy, kiedy, w jakim celu i kto podjął decyzję o dokonaniu geodezyjnego podziału działki nr 2029 położonej w miejscowości S., gm. Ż., stanowiącej własność Gminy Ż. oraz jaki został z tegoż tytułu poniesiony koszt przez samorząd gminny, jak również wskazania, czy przedsięwzięcie to posiada swoje uzasadnienie oraz celowość w zakresie wydatkowania środków jednostki samorządu terytorialnego, którą obowiązuje dyscyplina finansów publicznych oraz zasada celowości, efektywności finansów publicznych oraz jaka korzyść dla Gminy Ż. będzie ma skutek podziału geodezyjnej działki 2029. W odpowiedzi z [...] r. Wójt Gminy Ż. wskazał, że do kompetencji obywateli nie należy ocena zasadności wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego środków pieniężnych oraz podał wykaz poniesionych kosztów przedsięwzięcia. W piśmie z 3 września 2021 r. skarżący wskazał, że celem jego wniosku nie było dokonywanie oceny podejmowanych działań w zakresie podziału nieruchomości, lecz powzięcie wiedzy, dlaczego ów podział został przeprowadzony i jaki był jego cel oraz co przez podział miało zostać osiągnięte dla terenu nieruchomości czy też dla nieruchomości sąsiadujących. Przykładowo, czy celem działania organu Gminy jest wystawienie nieruchomości podzielonej na sprzedaż w przyszłości albo inne zbycie wydzielonej na skutek podziału - działki np. przez jej zamianę. W kolejnym piśmie z [...] r. Wójt Gminy Ż. ponownie nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, ograniczając się do wskazania, że "....powyższe przedsięwzięcie miało na celu lepsze zagospodarowanie nieruchomości....". Wobec tego, że pismo Wójta Gminy Ż. nie zawierało odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytanie, wystosowano tym samym kolejną prośbę o udzielenie odpowiedzi na zapytanie, jaki jest cel podziału działki ewidencyjnej 2029 na działkę 2029/1 o powierzchni 0,9718 i działkę 2029/2 o powierzchni 0,3169. Skarżący stwierdził, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, a także dzierżawca sąsiednich nieruchomości posiada - jak również każdy obywatel - prawo do jasnej i kompletnej informacji publicznej. Niestety podział geodezyjny działki - przez wyodrębnienie na skutek podziału - jedynie tej części działki 2029 o powierzchni 0,3169 - na której Gmina Ż. przysypała odpady komunalne w 2021 r., a także przeznaczyła pod dzierżawę na rzecz inwestora A sp. z o.o. z siedzibą w W. – zdaniem skarżącego było działaniem celowym, świadomym, którego motywy i powód takiego, a nie innego podziału nieruchomości znane są organowi gminy. Pomimo kierowania kolejnego wniosku o udzielenie informacji publicznej w powyższym zakresie, w piśmie z [...] r. Wójt Gminy Ż. ograniczył się li tylko do wskazania, że odpowiedź na powielane zapytanie została udzielona uprzednio, z jednoczesnym wskazaniem, że na dzień dzisiejszy Gmina Ż. nie podjęła działań w sprawie zmiany zagospodarowania powyższych działek jak również nie wpłynęły zapytania i podania w sprawie ich zakupu. Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego oraz zgodnie z przepisami prawa oraz doktryną i orzecznictwem, zachowanie skarżonego organu przybrało miano bezczynności polegającej na udzieleniu kilkukrotnie odpowiedzi, ale nieprecyzyjnej, świadomie ukrywając cel działania organu. Skarżący stwierdził, że nie kwestionuje prawa do dokonania podziału geodezyjnego działki i nie polemizuje z podjętą decyzją, nie ocenia jej ale uważa, że ma prawo poznać, jaki był cel działania organów Gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. wniósł o jej oddalenie, jednocześnie wyjaśniając, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje treść i charakter informacji, o którą wnosi zainteresowany podmiot. Definicję informacji publicznej określa art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z brzmienia art. 6 tej ustawy wynika, że przedmiotem informacji publicznej, a tym samym wniosku może być informacja o zaistniałych faktach i niektórych zamierzeniach organu. Obowiązek udzielenia informacji o zamierzeniach organu wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast pozostałe dotyczą faktów (pkt 2-5). Niezależnie jednak od tego, o którą informację prosi wnioskodawca musi ona dotyczyć informacji o faktach i danych już istniejących w chwili udzielenia informacji, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podjęcia określonych działań. Zatem z powołanego wyżej art. 6 u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może zawierać pytania o określone fakty i tryb określany w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji publicznej w przypadku wnioskowania o wyrażenie opinii. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy pytania o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych, nie zaś zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu. Dlatego zobowiązanie udostępniania dotyczy wyłącznie informacji publicznych odnoszących się do aktualnych działań inwestycyjnych gminy, których podstawy i formę zmaterializowano. Jak wynika z treści skargi R. K. domaga się udzielenia informacji publicznej w zakresie celu podziału należącej do Gminy działki położonej w sąsiedztwie należących do wnioskodawcy i dzierżawionych działek. Z treści przytoczonych wyżej przepisów organ był zobowiązany do poinformowania o zamierzeniach inwestycyjnych dotyczących przedmiotowej działki nr 2029 położonej w S., jakie na dzień udzielenia informacji, zostały wytworzone. Tym samym organ prawidłowo udzielił R. K., że dokonany podział działki miał na celu możliwość lepszego zagospodarowania terenu, który jak wynika z informacji na dzień udzielania informacji nie skutkuje podjęciem kolejnych działań w szczególności w zakresie sprzedaży lub innym zadysponowaniu nieruchomością. Wymaganie zaś udzielenia informacji w kwestii potencjalnych, niesprecyzowanych działań organu dotyczących dalszym dysponowaniem działkami niestanowiących informacji publicznej wykracza poza zakres obowiązków organu określonych ustawą. Z powyższych względów brak było podstaw do postawienia Wójtowi Gminy zarzutu pozostawania w prawnej bezczynności i uwzględnienia skargi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) – powoływanej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Wójt Gminy Ż. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w pkt 1 i pkt 2 jego wniosku z 17 sierpnia 2021 r. informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i lit. f) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Informacja, której udostępnienia skarżący zażądał mieści się bowiem w ramach szeroko pojętego przedmiotu działalności i kompetencji podmiotu publicznego, a także dysponowania majątkiem publicznym. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu administracji, co do pkt 3 wniosku skarżącego z 17 sierpnia 2021 r., zgodnie z którym ocena działań gminy w zakresie celowości wydatkowania środków publicznych nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna w części, w jakiej dotyczy żądania skarżącego co do podania szczegółów w zakresie podejmowanych czynności związanych z rekultywacją działki nr 2029, stanowiącej własność Gminy Ż., zwłaszcza w zakresie uprzątnięcia znajdujących się na niej odpadów komunalnych oraz kosztów jakie zostały z tego tytułu pokryte przez Gminę (pytanie nr 1). Co prawda pismem z [...] r. organ poinformował wnioskodawcę, że ww. nieruchomość od daty jej uzyskania, tj. od 2006 r. jest sukcesywnie zagospodarowywana i że obecnie prowadzone są prace związane z oczyszczaniem terenu, to jednak odpowiedź ta jest niepełna. Organ uchylił się bowiem od wyjaśnienia, czy na działce nr 2029 faktycznie znajdowały się odpady komunalne (jak twierdzi skarżący) i czy przed rekultywacją działki zostały one uprzątnięte. Organ nie wyjaśnił również, czy na wykonanie robót związanych z wyrównaniem działki wymagana była zgoda odpowiednich organów administracji. Organ administracji nie udzielił również skarżącemu szczegółowej informacji z czyjej inicjatywy, kiedy, w jakim celu i kto podjął decyzję o dokonaniu podziału geodezyjnego działki nr 2029 (pytanie nr 2). We wymienionym wyżej piśmie organu z [...] r. wskazano jedynie jakie koszty zostały poniesione w związku z podziałem nieruchomości. Brak jest natomiast odpowiedzi w jakiej dacie została wydana decyzja podziałowa, a także jaki był cel podziału. Wskazanie w piśmie organu z [...] r., że celem podziału była "lepsza możliwość zagospodarowania terenu" nie jest, zdaniem Sądu wystarczające, w sytuacji kiedy wnioskodawca żąda konkretnej odpowiedzi na zadane pytanie. W szczególności organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi, czy prowadzone są czynności zmierzające do wydzierżawienia ww. działki (jak zakłada skarżący), czy są zainteresowane podmioty wydzierżawieniem tego gruntu lub czy były składane oferty w tym przedmiocie. Co prawda w piśmie z [...] r. organ poinformował wnioskodawcę, że gmina nie podjęła działań w sprawie zmiany zagospodarowania działek nr 2029/1 i 2029/2 oraz że nie wpłynęły oferty ich zakupu, to jednak odpowiedź ta przeczy wcześniejszemu stanowisku organu, że celem podziału było lepsze zagospodarowanie terenu. Skoro zatem teren ww. nieruchomości stał się w ostatnim czasie przedmiotem określonych działań organu o charakterze prawnym (podział nieruchomości), jak i o charakterze faktycznym (rekultywacja i uprzątnięcie nieruchomości), to może świadczyć o dążeniu organu do określonego celu w postaci innego niż dotychczas zagospodarowania terenu. Jeżeli w związku z tym działaniem zostały wytworzone określone dokumenty, to powinny być one udostępnione na żądanie zainteresowanego podmiotu w ramach udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, że organ w terminie 14 dni od dnia wpływu pierwotnego wniosku z 17 sierpnia 2021 r. nie udostępnił informacji żądanej przez skarżącego w pełnym zakresie, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku). Sąd uznał natomiast, że skarga na bezczynność organu nie jest zasadna w zakresie pytania nr 3 zawartego we wniosku z 17 sierpnia 2021 r., bowiem ocena działań gminy w zakresie celowości wydatkowania środków publicznych nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podjął bowiem działanie w celu rozpatrzenia wniosku, chociaż odpowiedzi organu nie obejmowały wszystkich zagadnień objętych tym wnioskiem, co jak wskazano wyżej nie realizowało w pełni żądania. Nie sposób uznać jednak w związku z tym, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. Z akt sprawy nie wynika, aby działanie organu zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Sposób, w jaki organ rozpatrzył wniosek we wskazanym zakresie, był wynikiem dokonanej interpretacji obowiązujących przepisów, co nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 3 wyroku. W punkcie 4 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł. m. d.