II SAB/Łd 226/17

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. LS K. S. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Prokuratora Regionalnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na oczywistą i rażąca obrazę przepisów prawa, tj. art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze. Skarżący podniósł, że prawomocność to stan prawny odnoszący się do rozstrzygnięć organów administracyjnych (takich jak: decyzja administracyjna czy postanowienie) oraz do orzeczeń sądowych (wyrok, postanowienie, nakaz zapłaty), mający miejsce wówczas, gdy orzeczenie sądowe lub rozstrzygnięcie organu administracji nie może być zmienione ani uchylone poprzez wniesienie środka odwoławczego lub zaskarżenia. Prawomocność w postępowaniu administracyjnym i administracyjnosądowym to sytuacja, gdy decyzja staje się prawomocna w chwili, gdy upłynął termin do wniesienia zwyczajnego środka prawnego, droga sądowa dobiegła końca, środki odwoławcze nie zostały podjęte oraz minął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decyzje ostateczne stają się prawomocne po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, gdy ten odrzucił ją ze względu na wady skargi, brak właściwości lub gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dzieje się podobnie, gdy skarga jest bezzasadna lub postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prawomocność w postępowaniu karnym jest wtedy gdy wiążący stan prawny uzyskują orzeczenia, które nabrały cechy prawomocności. Dalej skarżący zaznaczył, że prawomocność ma dwa aspekty: formalny i materialny. Aspekt formalny prawomocności - orzeczenie nie podlega już zaskarżeniu za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Kończy formalnie proces, tworząc stan rzeczy osądzonej oraz rodzi domniemanie prawdziwości ustaleń dotyczących rozstrzygnięcia i ich zgodności z prawem. Pod pewnymi warunkami taka decyzja jest wzruszalna, np. przez wznowienie postępowania. Orzeczenie uzyskuje prawomocność formalną, gdy: strona nie złożyła wniosku o uzasadnienie wyroku, strona nie zaskarżyła wyroku w terminie, został wyczerpany tok instancyjny, prezes sądu odmówił przyjęcie środka odwoławczego. Aspekt materialny prawomocności (wiąże się z zasadą ne bis in idem): zakaz prowadzenia ponownie postępowania przeciwko tej samej osobie, o tę samą odpowiedzialność prawną. Zdaniem skarżącego wskazane w piśmie Prokuratora Regionalnego w Ł. 3 prawomocnie umorzone postępowania (lub tam, gdzie odmówiono wszczęcia), tj. które prawomocnie zakończono, podlegają udostępnieniu w trybie art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prokurator Regionalny w Ł. wyjaśnił, że w dniu [...] K. S. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zakresu podjętych w latach 2016 -2017 czynności przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla [...] okręgu regionalnego w odniesieniu do wystąpienia o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów, którzy dopuścili się wykroczeń, w tym wykroczeń wskazanych w art. 138 § 3 - 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016r., poz.177), zwanej dalej: "Prawem o prokuraturze", w tym przekazanie kopii wszelkich wniosków sporządzonych przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla [...] okręgu regionalnego, odmów i innych decyzji odnoszących się do poruszonych zagadnień. K. S. zawnioskował nadto o przekazanie kopii wszelkich dokumentów wytworzonych w związku z tymi postępowaniami. W dniu [...] udzielono zainteresowanemu odpowiedzi, że stosowanie do przepisów art. 137 § 1 oraz art. 138 § 1 Prawa o prokuraturze, w latach 2016 - 2017 nie zostały skierowane do Sądu Dyscyplinarnego żadne wnioski o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej dotyczące przewinienia służbowego polegającego na uchybieniu godności urzędu prokuratora poprzez popełnienie wykroczenia. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że w 2016r. wydano dwie decyzje o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zaś w 2017r. odmowa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zapadła w jednej sprawie. Nadto K. S. został pouczony, że zgodnie z treścią art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze, udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p." – podlegają wyłącznie akta prawomocnie zakończonych postępowań dyscyplinarnych, a tym samym, jego wniosek w pozostałym zakresie, nie dotyczy informacji publicznej. Następnie Prokurator Regionalny w Ł. wyjaśnił, że K. S. w kolejnych pismach z dnia [...] oraz [...], ponownie zawnioskował o przekazanie informacji i kopii dokumentów odnoszących się do czynności i rozstrzygnięć podjętych przez rzecznika dyscyplinarnego w związku z ww. postępowaniami, które zakończyły się odmowami wszczęcia postępowań dyscyplinarnych. W odpowiedzi, pismem z dnia [...], ponownie poinformowano wnioskodawcę o treści przepisu art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze stanowiącym o tym, iż udostępnieniu na podstawie rzeczonej ustawy podlegają wyłącznie akta prawomocnie zakończonych postępowań dyscyplinarnych oraz ponownie przekazano informację, że w latach 2016-2017 nie zostały skierowane do Sądu Dyscyplinarnego żadne wnioski o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej dotyczące przewinienia służbowego polegającego na uchybieniu godności urzędu prokuratora poprzez popełnienie wykroczenia, zaś jedynie w trzech wypadkach wydano decyzje o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze Prokurator Regionalny w Ł. stwierdził, że K. S. błędnie założył, iż postępowania zakończone odmową wszczęcia postępowań dyscyplinarnych pozostają same w sobie postępowaniami dyscyplinarnymi. Tymczasem tak nie jest. Jak dwukrotnie wskazano w pismach kierowanych do wskazanego, w latach 2016-2017 Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla [...] okręgu regionalnego nie zainicjował żadnego postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze, udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają wyłącznie akta prawomocnie zakończonych postępowań dyscyplinarnych. Sformułowanie takie przesądza o tym, co stanowi "informację publiczną". Korelacja cytowanego przepisu ustawy o prokuraturze z odpowiednimi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej ukazuje, iż materiały wytworzone w toku innych procedur i postępowań niż postępowanie dyscyplinarne, prowadzonych przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla [...] okręgu regionalnego, które ustawa wyraźnie rozróżnia, nie podlegają udostępnieniu, bowiem nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji, skoro wnioskowane dane i żądanie przekazania kopii wytworzonych dokumentów nie wchodzi w zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to przepisy tejże ustawy nie mają zastosowania. Tym samym, stwierdzenie że żądanie K. S. nie dotyczyło informacji publicznej, rodziło za sobą konsekwencje przyjęcia właściwej formy udzielenia mu odpowiedzi o istniejącym status quo. Zainteresowany został powiadomiony pismem. Mając na uwadze powyższe, Prokurator Regionalny w Ł. wniósł o uznanie skargi na bezczynność organu administracji publicznej za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd może odrzucić skargę postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Jak wynika z treści powyższych przepisów, zakres skargi na bezczynność organów administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność może tym samym dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżenie bezczynności organu jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie skarżący K. S. zarzucił Prokuratorowi Regionalnemu w Ł. bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym jego wnioskami z dnia [...] [...] dotyczących podjętych w latach 2016-2017 czynności przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla [...] okręgu regionalnego w odniesieniu do wystąpienia o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów, którzy dopuścili się wykroczeń stosownie do przepisów art. 137 § 1 oraz art. 138 § 1 Prawa o prokuraturze, a w szczególności nie udostepnienia wydanych decyzji o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W tym miejscu należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, że stosowanie do przepisów art. 137 § 1 oraz art. 138 § 1 Prawa o prokuraturze, w latach 2016 - 2017 nie zostały skierowane do Sądu Dyscyplinarnego żadne wnioski o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej dotyczące przewinienia służbowego polegającego na uchybieniu godności urzędu prokuratora poprzez popełnienie wykroczenia. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że w [...] wydano dwie decyzje o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zaś w 2017 r. odmowa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zapadła w jednej sprawie. Nadto skarżący został pouczony, że zgodnie z treścią art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze, udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. podlegają wyłącznie akta prawomocnie zakończonych postępowań dyscyplinarnych, a tym samym, jego wniosek w pozostałym zakresie, nie dotyczy informacji publicznej. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarga strony dotyczy nie udostepnienia wydanych decyzji o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu, Prokurator Regionalny w Ł. nie był i nie jest zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wniosków złożonych przez skarżącego ani wydania aktu lub dokonania czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy działań organu, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Otóż należy wskazać, że kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów oraz związanej z tym procedury normują przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z art. 153 § 3 tej ustawy rzecznik dyscyplinarny wszczyna i prowadzi postępowania wyjaśniające oraz dyscyplinarne, w toku których, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. Rzecznik dyscyplinarny jest oskarżycielem przed sądem dyscyplinarnym uprawnionym do składania wniosków i oświadczeń oraz wnoszenia i popierania środków odwoławczych. W świetle art. 154 § 1 tej ustawy rzecznicy dyscyplinarni podejmują czynności wyjaśniające na żądanie Prokuratora Generalnego, właściwego prokuratora regionalnego lub okręgowego, a także z własnej inicjatywy, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu przez prokuratora oświadczenia lub wyjaśnień na piśmie, chyba że ich złożenie nie jest możliwe. Po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w § 1, jeżeli nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rzecznik dyscyplinarny wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Odpis postanowienia doręcza się Prokuratorowi Generalnemu oraz organowi, który żądał podjęcia czynności dyscyplinarnych (art. 154 § 2). Po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zastępca rzecznika dyscyplinarnego zwraca się do Prokuratora Generalnego o wyznaczenie rzecznika dyscyplinarnego spoza okręgu regionalnego, w którym pełni służbę prokurator, w stosunku do którego podjęto dyscyplinarne czynności wyjaśniające, do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Wyznaczony rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (art. 154 § 4 Prawa o prokuraturze). Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że żądanie wszczęcia postępowania przez uprawniony podmiot wywołuje ten skutek, że rzecznik jest zobligowany do podjęcia czynności obejmujących fazę wstępnego postępowania wyjaśniającego, kończącego się bądź postępowaniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które rozpoczyna kolejną fazę właściwego postępowania dyscyplinarnego, bądź odmową jego wszczęcia, które zasadniczo kończy to postępowanie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/15, LEX nr 1767104). Reasumując, wstępne wyjaśnienie okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia powinno być traktowane jako czynności ogólne, sprawdzające a tym samym zmierzające do weryfikacji zaistnienia czynu i możliwości jego uznania za konkretne przewinienie dyscyplinarne, pozwalające na zakreślenie przedmiotu postępowania wyjaśniającego, podejmowane jeszcze przed wejściem sprawy w tę fazę. Zdaje się o tym przesądzać zdanie 2 umieszczone w § 1 oraz treść § 2 w art. 154 Prawa o prokuraturze, zgodnie z którymi za postępowanie wyjaśniające uznać należy czynności wyjaśniające, podejmowane właśnie po przeprowadzonym w razie potrzeby wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion przewinienia (Roch Adam, artykuł Przeddyscyplinarne prokuratorskie postępowanie wyjaśniające, opublikowano: Prok.i Pr. 2017/7-8/102-131). Należy zatem przyjąć, że wyjaśnienia prokuratora złożone na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, ewentualnie inne materiały zgromadzone na tym etapie, gdy finalnie nie doszło jednak do wszczęcia procedury dyscyplinarnej, mają charakter materiałów dowodowych wstępnego postępowania o charakterze wyjaśniającym. Podobny charakter ma rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, którego to akta dopiero po jego wszczęciu i prawomocnym zakończeniu podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a to z mocy art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze. To zaś oznacza, że informacja o jaką zwrócił się skarżący, żądając udostępnienia mu dokumentów dotyczących odmów wszczęcia postępowań dyscyplinarnych nie jest objęta ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zwrócić przy tym należy również uwagę na unormowanie art. 1 ust 2 u.d.i.p statuującego ogólną zasadę, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Niewątpliwie art. 148 § 5 Prawa o prokuraturze, jest szczególnym uregulowaniem, bowiem w pozostałym zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo o prokuraturze w sprawie znajduje zastosowanie regulacja z art. 171 pkt 1 Prawa o prokuraturze, zgodnie z którą do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego oraz części ogólnej ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, z uwzględnieniem odrębności wynikających z charakteru postępowania dyscyplinarnego. Uwzględniając okoliczności sprawy i wszystkie wskazane wyżej argumenty stwierdzić należało, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia. M.K.