II SAB/Łd 234/17

Dnia 16 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS J. K. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...]. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – zwanej dalej: "u.d.i.p.". W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został przesłany przez skarżącego pocztą elektroniczną na adres widniejący na stronie internetowej Izby Administracji Skarbowej w Ł., w dziale dane teleadresowe do kontaktu, tj.: [...]. Pomimo upływu czasu do chwili sporządzenia skargi wnioskodawca nie otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. żadnej korespondencji. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "p.p.s.a.", a razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] otrzymał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ilu inspektorów kontroli skarbowej II stopnia było zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej w województwie [...] wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej? 2. Czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej II stopnia otrzymały propozycje zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej? 3. Jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach KAS zostały tym osobom zaproponowane? 4. Jakie zostało poszczególnym osobom, będącym wcześniej inspektorami kontroli skarbowej II stopnia, zaproponowane wynagrodzenie tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości? 5. Jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób - byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia? 6. Czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia? Skarżący wniósł o przekazanie ww. informacji wyłącznie na adres poczty elektronicznej: [...] W dniu [...] organ w ustawowym terminie wysłał odpowiedź do wnioskodawcy i zakończył sprawę. W dniu [...] do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wpłynął kolejny wniosek J. K., zawierający te same pytania jak we wniosku z [...] Zamiarem organu było powiadomienie wnioskodawcy, że odpowiedzi udzielono przy piśmie [...] z dnia [...], aż do dnia wpływu skargi na bezczynność. Wpływ skargi wnioskodawcy na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. uświadomił, że odpowiedź na wniosek z [...], znak: [...], została wysłana na nieprawidłowy adres e-mail, tj. [...] zamiast na: [...]. Pracownik popełnił błąd pisarski polegający na postawieniu w adresie e-mail wnioskodawcy kropkę między imieniem a nazwiskiem i na taki adres wysłano odpowiedź. Organ nie miał świadomości popełnionego błędu z uwagi na brak systemowej informacji zwrotnej z poczty elektronicznej o nieznalezieniu adresata, czy błędnym adresie skrzynki pocztowej. Udzielona informacja publiczna trafiła prawdopodobnie na istniejący adres mailowy, lecz nie do wnioskodawcy. Organ nie zgodził się z podniesionymi zarzutami, wskazując, że są one nieaktualne i bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazał, że niniejsza skarga zasługuje na odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Nie zostały bowiem wyczerpane przez skarżącego wszystkie przysługujące mu zgodnie z prawem środki. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast skarżący złożył skargę na bezczynność bezpośrednio, nie wnosząc wcześniej ponaglenia do organu. Organ podkreślił również, że odpowiedzi udzielono wnioskodawcy, nie z uwagi na wniesienie skargi, ale wyłącznie z powodu wniesienia kolejnego wniosku o tej samej treści i weryfikacji poprzednio udzielonej w tożsamej sprawie informacji publicznej. W udzielonej w dniu [...] odpowiedzi, znak: [...] ([...]) poinformowano wnioskodawcę, że przy wysyłaniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] popełniono błąd pisarski omyłkowo stawiając w adresie e-mail kropkę miedzy imieniem, a nazwiskiem wnioskodawcy oraz o tym, że organ nie miał wiedzy i świadomości błędu z uwagi na brak systemowej informacji zwrotnej o niedostarczeniu odpowiedzi. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna nie tylko z uwagi na nietrafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, ale również ze względu na brak rzekomej bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – zwanej: "k.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie organu odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne jw.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., sygn. akt II SAB 289/02 – niepubl.). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.). Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej ściśle związanej z funkcjonowaniem tego organu. Niewątpliwie wniosek strony dotyczył więc podmiotu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz materii dotyczącej informacji publicznej. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w ustawie nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Co oczywiste również, z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. W tym miejscu podkreślić należy, że skarżący dwukrotnie (wniosek z dnia 1 września oraz z dnia 2 listopada) zwracał się do organu administracji o udostępnienie mu tej samej informacji publicznej. Na pierwszy wniosek organ nie udzielił odpowiedzi, bowiem przesłał ją na wadliwy adres e-mail skarżącego, co spowodowało, że skarżący jej nie otrzymał, a więc wbrew mylnemu przekonaniu organu, żądana informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona w dniu [...]. Na drugi wniosek skarżącego organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie (w dniu [...]), tym razem kierując ją na prawidłowy adres e-mail, jednocześnie zaznaczając, że dotyczy ona wniosku z dnia [...]. Z powyższego zatem wynika, że do dnia wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w stosunku do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]. Jednakże przesyłając w dniu [...] odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...], organ ostatecznie uczył zadość żądaniu skarżącego w całości. Zatem pomimo tego, że skarżący złoży dwa odrębne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, to skoro zawierały one w sobie identyczne żądanie, udzielenie odpowiedzi na drugi z nich automatycznie stanowiło odpowiedź na ten pierwszy. W tym miejscu podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł wyłącznie o stwierdzeniu, że bezczynność organu miła miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku), albowiem samo uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże wskazane naruszenie miało charakter nieumyślny i wynikało z mylnego przekonania organu, że odpowiedź na wniosek strony została skutecznie doręczona na jego adres e-mail. Tymczasem adres ten został błędnie przepisany przez pracownika organu. Gdy tylko organ dostrzegł swoją pomyłkę, to bez zbędnej zwłoki udzielił skarżącemu odpowiedzi na ponowiony wniosek. Dlatego też sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2 wyroku). Jednocześnie brak było podstaw do oddalenia skargi z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek już po wniesieniu skargi do sądu. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot od organu jedynie w części równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu od skargi (100,-zł). Sąd uznał bowiem, że udział pełnomocnika w niniejszej sprawie nie był niezbędny, a sama sprawa nie była zawiła i de facto stanowiła powielenie działań podjętych przez skarżącego przed innym organem i innym sądem. W identycznym stanie faktycznym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018r., sygn. akt II SAB/Ol 122/17, uwzględnił skargę J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O.. Tam też zasadzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, obejmujących również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika. Ponieważ zaś, jak wyżej wskazano, niniejsza skargą stanowi, w zakresie treści, powielenie skargi, wniesionej i rozpoznanej uprzednio, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów postępowania, w kwocie ograniczonej do uiszczonego wpisu sądowego. M.K.