II SAB/Łd 24/14

Dnia 25 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania drogi gminnej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego z 24 sierpnia 2012r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania drogi gminnej – ulicy A w B. oraz sposobu oddania jej do użytkowania. Skarżący wyjaśnił, że na skutek wniesionego zażalenia na bezczynność organu, organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...], nr [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie do dnia 1 lutego 2013r. Wyznaczony przez organ wyższego stopnia dodatkowy termin na załatwienie sprawy upłynął bezskutecznie. Po doręczeniu ww. postanowienia, organ nie podjął w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, co ewidentnie dowodzi temu, że bezczynność organu ma miejsce w stopniu rażącym. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa półtora roku, a zupełna bezczynność organu prowadzi do nieuzasadnionej niczym przewlekłości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżący wniósł o powiadomienie organu wyższego stopnia o mającym miejsce niedopuszczalnym naruszeniu prawa oraz o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że przedmiotowy zakres postępowania należy do szczególnie skomplikowanych i wymaga do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Niniejszą sprawę komplikuje okoliczność braku dokumentacji projektowej dla zakresu przedmiotowej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał jedynie cząstkowe dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego tj. pozwolenie na budowę nawierzchni ul. A wraz z okrawężnikowaniem i chodnika, protokoły przekazania placu budowy, czy też protokoły końcowych odbiorów robót nie stanowiące jednak ostatecznego zakończenia budowy przewidzianego ustawą Prawo budowlane. Organ podkreślił również, że dodatkowo prowadzi odrębne postępowania w zakresie prawidłowości zabudowy konkretnych posesji oraz nielegalnej zabudowy ogrodzeniami posesji pasa drogowego przedmiotowej ul. A w B., podczas których organ ma możliwość uzyskania dodatkowych dowodów w niniejszym postępowaniu. Reasumując, brak kompletnej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji przedmiotowego obiektu, zawiłość prowadzonych postępowań w obszarze ul. A w B. utrudnia prowadzenie postępowania które powinno być rzetelnie wyjaśnione. Dodatkowo zawiłość, wielowątkowość prowadzonych postępowań z udziałem skarżącego, problemy kadrowe, finansowe oraz szeroki zakres kompetencji organu powodują, iż organ często staje przed problemem wyboru pilności podjęcia działań. W sytuacjach występującego zagrożenia zdrowia i życia w związku ze złym stanem technicznym obiektów w powiecie, organ podejmuje działania związane z usunięciem zagrożenia narażając się na bezczynność w postępowaniach z zakresu samowoli budowlanej. W celu wzbudzenia zaufania do władzy publicznej, organ podejmował próby wyjaśnienia tego problemu skarżącemu kilkakrotnie, rozumiejąc też jego niezadowolenie z działań organu i zasadność jego skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ administracji próbował zwolnić się z zarzutu bezczynności argumentami, że przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter i wymaga przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego. Zasadniczym powodem uniemożliwiającym organowi załatwienie sprawy jest brak dokumentacji projektowej dla zakresu przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo organ podniósł okoliczności związane z bardzo dużą ilością spraw z udziałem skarżącego, a także związane z brakami kadrowymi i finansowymi oraz bardzo szerokim zakresem kompetencji organu. Jednakże te okoliczności w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia. Przypomnieć należy, wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2012r. S. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania drogi gminnej – ulicy A w B. oraz sposobu oddania jej do użytkowania. Pomimo braku jakiejkolwiek reakcji organu w powyższy zakresie skarżący wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy – do dnia 1 lutego 2013r. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z tego wynika, że powołane przez organ okoliczności uzasadniające stan bezczynności mogłyby być brane pod uwagę jedynie wtedy, gdyby organ podjął w ustawowym terminie działania mające na celu zakończenie postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż nie chodzi tu o jakiekolwiek czynności organu, a jedynie te, które zmierzają do załatwienia sprawy. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania. Nie można również zapominać o ogólnych zasadach, z których wynika konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie tylko nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie do dnia 1 lutego 2013r., wyznaczonym przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...], to na dodatek czynności podejmowane przez organ miały raczej charakter pozorny. Co prawda w dniu 17 stycznia 2013r. organ zawiadomił skarżącego i inwestora o wszczęciu postępowania, to jednak kolejną czynnością były oględziny obiektu, których organ dokonał dopiero w dniu 5 marca 2013r. W dalszej kolejności organ przystąpił do gromadzenia dokumentacji projektowej i zawiadomił pozostałe strony wszczęciu postępowania. W aktach sprawy znajduje się również szereg adnotacji urzędowych, sporządzanie na okoliczności nie wnoszących niczego do sprawy. Brak zdecydowanego działania organu spowodował, że skarżący po raz kolejny wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Tym razem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, że skoro poprzednio został wyznaczony ostateczny termin do załatwienia sprawy, a mimo tego organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia, to oznacza, że stronie nie przysługuje już zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lecz skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. W niniejszej sprawie upływ terminów przewidzianych w art. 35 i art. 36 K.p.a. jest oczywisty, a przy tym rażący, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zobowiązując jednocześnie organ administracji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w przedmiotowej sprawie bezczynność organu administracji oceniono jako rażące naruszenie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ na ich powstanie jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Istotne naruszenie prawa oznacza naruszenie świadczące w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 446/11, nr LEX 1219034). Przez okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia prawa należy z kolei rozumieć wszelkie okoliczności faktyczne, które powodują nieprawidłowe stosowanie prawa przez organ administracji np. wadliwa struktura organizacyjna organu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 485-486). Sąd odstąpił natomiast w tej sprawie od poinformowania w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych uchybieniach organu powiatowego. Podkreślić należy, że tzw. orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny, a wszelkie naruszenia prawa, czemu zresztą Sąd dał wyraz w uzasadnianym rozstrzygnięciu przy rozpoznaniu tej sprawy i tak są znane organowi zwierzchniemu z uwagi na składane przez skarżącego zażalenia. LS