II SAB/Łd 24/17

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 9 lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. i U. Z. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie bezczynności oraz że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) grzywny w wysokości uwzgledniającej stopień bezczynności, przyznanie od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwocie po 1000zł dla każdego z nich oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący sprecyzowali, iż dnia 30 sierpnia 2016 r. wnieśli za pośrednictwem właściwego organu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] w sprawie dotyczącej m.in. nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B.. Odwołania zostały przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 21 września 2016 r. Pismem z dnia 24 października 2016 r. organ wojewódzki poinformował strony, że odwołania nie mogły zostać załatwione w terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i zostaną rozpatrzone do dnia 24 listopada 2016 r. Skarżący zwrócili uwagę, wskakując na art. 35 k.p.a., iż organy publiczne są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania i oznacza to, iż postępowanie odwoławcze winno się zakończyć najpóźniej do końca października 2016 r. Nadto, iż z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie odwoławcze zostało wszczęte i było prowadzone, nadto organ odwoławczy nigdy nie poinformował o przyczynie zwłoki, zaś od wyznaczonego przez organ terminu upłynęły kolejne dwa miesiące. W tym stanie rzeczy, skarżący wnieśli w dniu 17 stycznia 2017 r., w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) zażalenie na bezczynność organu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Skarżący podkreślili, iż nie ulega wątpliwości, że organ II instancji uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, która rozstrzygałaby sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o umorzenie postępowania, gdyż w wyniku rozpatrzenia odwołań skarżących w dniu 1 lutego 2017 r. wydana została decyzja, którą organ orzekł zgodnie z żądaniem skarżących. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie sądu, skarżący zgodnie oświadczyli, iż wnoszą o umorzenie postępowania sądowego w zakresie pkt 1 skargi i podtrzymują skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Niewątpliwie celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy przy czym, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie budzi wątpliwości, iż skarżący, przed złożeniem skargi, wyczerpali tryb przewidziany w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z dokumentów i wyjaśnień skarżących, jednobrzmiącymi pismami z dnia 17 stycznia 2017 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego w W. zażalenia na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpoznania odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w B. z dnia [...] Przechodząc do meritum sprawy, niewątpliwie z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Prowadząc rozważania nad potencjalną bezczynnością organu nie można pominąć, iż w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Stosownie do przepisów art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nadto, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższego przypomnieć trzeba, iż skarżący zarzucili organowi odwoławczemu bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Opisaną decyzją organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, nałożył na D. J. i R. J. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B.. Istotne jest jednak, iż w dniu 30 sierpnia 2016 r. skarżący złożyli w organie I instancji odwołania od opisanej decyzji, co za tym oczekiwali, iż postępowanie przed organem II instancji zostanie zakończone w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tak niewątpliwie nie stało się, przy czym mieć na uwadze trzeba, iż po pierwsze przy piśmie z dnia 21 września 2016 r. przedmiotowe odwołania zostały przekazane przez organ I instancji do organu odwoławczego. Po wtóre, pismem z dnia 24 października 2016 r. organ II instancji poinformował w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy odwołania nie mogły zostać załatwione w terminie i zostaną rozpatrzone do dnia 24 listopada 2016 r. Niewątpliwie mimo takiej informacji organu odwoławczego do dnia wystąpienia przez skarżących z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. tj. do dnia 17 stycznia 2017 r. opisane odwołania nadal nie były rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego. Sytuacja uległa jednak zmianie, po zainicjowaniu przez skarżących postępowania sądowego - w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. złożyli skargę na bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznania przedmiotowych odwołań. Jak bowiem wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ w dniu 1 lutego 2017 r. organ odwoławczy wydał decyzję (orzekł zgodnie z żądaniem skarżących, którzy złożyli odwołania). Załączone do akt administracyjnych rozstrzygnięcie z dnia [...] potwierdza, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy ustalenie powyższe ma o tyle znaczenie, iż w dacie złożenia skargi do sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie pozostawał w bezczynności, niemniej w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności już ustał. Sąd administracyjny obowiązany jest uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania, zatem ustalenie powyższe obliguje do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Ustalenie co do wydania aktu potwierdzili skarżący, którzy w zgodnym oświadczeniu wnieśli o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1 skargi tj. zobowiązania do wydania aktu. Powyższe czyni bezprzedmiotowym orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i dlatego też sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania tym w zakresie. W pkt 1 wyroku sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W ocenie sądu, nie budzi wątpliwości, iż organ odwoławczy uchybił terminom zakreślonym przez art. 35 k.p.a. nie może jednak umknąć okoliczność, iż choć odwołania skarżący złożyli w dniu 30 sierpnia 2016 r., jednakże przekazane zostały do organu odwoławczego z dniem 21 września 2016 r. Nadto, organ odwoławczy pismem z dnia 24 października 2016 r. poinformował odwołujących w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie i zostanie rozpatrzona do dnia 24 listopada 2016 r. Owszem i tego terminu organ II instancji nie zachował, jednakże biorąc pod uwagę rozważane w sprawie terminy, niewątpliwie istniejąca bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Nie może zniknąć również z pola widzenia, iż odwołania skarżących zostały rozpatrzone, wydaną decyzją organu II instancji uwzględnił wnioski odwołań i uchylił decyzję organu stopnia powiatowego przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Niewątpliwie uchybienia omawianych terminów miały miejsce jednakże, zdaniem sądu brak jest przesłanek, aby przypisać im cechę rażącego naruszenia prawa. Przywołane okoliczności miały także wpływ na oddalenie w pkt 3 wyroku skargi w pozostałym zakresie tj. co do wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do orzeczenia o wymierzeniu grzywny czy przyznania sumy pieniężnej, ustawodawca pozostawił ocenę co do zasadność wydania orzeczenia w tym zakresie sądowi. W niniejszej zaś sprawie, sąd po analizie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych doszedł do przekonania, iż uzasadniają one oddalenie skargi w omawianej części . Celem bowiem regulacji art. 149 p.p.s.a. jest doprowadzenie do podjęcia przez organ aktu lub czynności wymaganych przez prawo, zatem środki restrykcyjne i dyscyplinujące, określone w tymże przepisie służyć mają realizacji wspomnianego celu. Niekwestionowane wykonanie obowiązku, jakkolwiek z uchybieniem terminu, uzasadnia zdaniem sądu odstąpienie od stosowania w przedmiotowej sprawie takich środków. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. JK