II SAB/Łd 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji dotyczącej postępowania w sprawie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych i rozbudowy pomieszczenia garażu 1. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 25 stycznia 2017 r. S. M. i U. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia odwołań skarżących, złożonych w organie powiatowym dnia 30 sierpnia 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W związku z wywiedzioną skargą jej autorzy wnieśli o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie bezczynności organu oraz, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwocie po 1000 zł dla każdego z nich; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Skarżący podnieśli, że w dniu 30 sierpnia 2016 r. wnieśli za pośrednictwem organu I instancji odwołania od decyzji PINB z dnia [...]. Odwołania te zostały przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 13 października 2016 r. i doręczone [...]WINB w dniu 17 października 2016 r. Pismem z dnia 18 października 2016 r. organ odwoławczy zwrócił - działając bez podstawy prawnej - przesłane przez PINB odwołania w celu ich ponownego przesłania wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi organu I instancji. Przy piśmie z dnia 27 października 2016 r. PINB przesłał [...]WINB odwołania wraz z aktami sprawy. Skarżący zaznaczyli, iż z akt nie wynika, że wszczęto postępowanie odwoławcze. [...]WINB nigdy nie informował stron o przyczynach zwłoki, również tych niezależnych od organu na podstawie art. 36 k.p.a. Wobec powyższego skarżący w dniu 17 stycznia 2017 r. wnieśli zażalenia na bezczynność organu odwoławczego w trybie art. 37 k.p.a. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W tym stanie rzeczy [...]WINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Niezałatwienie sprawy, z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia skarżących możliwości wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego argumentując, że w wyniku rozpatrzenia odwołań, [...]WINB w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą orzekł zgodnie z żądaniem odwołujących. Wobec powyższego zasadne jest zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 lutego 2017 r. skarżący zostali wezwani do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy wobec wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z dnia [...] nr [...] podtrzymują swoją skargę na bezczynność tego organu. Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. wnieśli o umorzenie postępowania sądowego w zakresie pkt 1 skargi, podtrzymując jednocześnie skargę w pozostałym zakresie. Na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. skarżący poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący niewątpliwie wyczerpali omówiony wyżej tryb zażaleniowy, ponieważ w dniu 17 stycznia 2017 r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie w dniu 25 stycznia 2017 r. wywiedli skargę do tutejszego sądu. Skarga jest zatem dopuszczalna. Oceniając w następnej kolejności, czy [...]WINB pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołań skarżących od decyzji PINB, stwierdzić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Dla dokonania oceny w tym zakresie niebagatelne znaczenie ma fakt, że jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dacie złożenia skargi bez wątpienia pozostawał bezczynny, niemniej jednak bezczynność organu w rozpoznaniu odwołań skarżących ustała po wniesieniu skargi do tutejszego sądu. Z treści odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że [...]WINB w dniu [...] wydał decyzję nr [...], mocą której uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak charakteru kwalifikowanego, ponieważ w świetle akt sprawy odwołania skarżących wpłynęły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 30 sierpnia 2016 r. Ten zaś przy piśmie z dnia 13 października 2016 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 17 października 2016 r., przekazał odwołania [...]WINB. Organ odwoławczy natomiast pismem z dnia 18 października 2016 r. zwrócił odwołania PINB, celem ich ponownego przesłania wraz z kompletnymi aktami sprawy organu I instancji, o czym poinformował skarżących. Takie działanie [...]WINB – wbrew twierdzeniu skarżących – miało oparcie w przepisach obowiązującego prawa, co wynika wyraźnie z brzmienia wspomnianego dokumentu. Jednocześnie w treści rzeczonego pisma [...]WINB stosownie do art. 36 § 2 k.p.a. wyjaśnił, iż z przyczyn niezależnych od organu, bieg terminów na rozpatrzenie odwołań, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. zostaje wstrzymany, a sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni po otrzymaniu odwołania wraz z uzupełnionymi aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy, PINB w dniu 27 października 2016 r. przekazał odwołania organowi II instancji, ten zaś rozpoznał je wydając decyzję administracyjną w dniu [...]. W realiach rozpoznawanej sprawy okres bezczynności należy zatem liczyć od momentu przekazania odwołań przez organ I instancji, a więc od dnia 27 października 2016 r. do dnia 1 lutego 2017 r. Wprawdzie organ nie rozpoznał odwołań zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 18 października 2016 r. i trzymiesięczny okres bezczynności świadczy o przekroczeniu ustawowych terminów przewidzianych na załatwienie odwołań, niemniej jednak stwierdzone przekroczenie nie było znaczne, a tym samym rażące. Co najistotniejsze sama bezczynność [...]WINB ustała w okresie tygodnia od dnia złożenia skargi. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Uwzględniając w następnej kolejności fakt, że celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego i ocena w tym zakresie dokonywana jest według stanu prawnego i akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia, sąd wobec rozpoznania odwołań skarżących wspomnianą na wstępie decyzją [...]WINB z dnia [...] za bezprzedmiotowe uznał orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i w punkcie drugim wyroku umorzył postępowanie w tym zakresie uwzględniając brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., a tym samym do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwocie po 1000 zł dla każdego z nich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 – Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 – Lex nr 2237160). W tej sprawie sąd wobec wykonania obowiązku przez organ, jakkolwiek z uchybieniem terminu, odstąpił od zastosowania dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie trzecim wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 złotych składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. k.ż.