II SAB/Łd 266/16

Dnia 16 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 roku; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. S. M. zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1a) i 1b) jego wniosku z dnia 18 sierpnia 2016r. Skarżący wyjaśnił, że ww. wnioskiem zwrócił się do organu o udostępnienie mu kopii decyzji administracyjnych wydanych przez PINB w B. w następujących sprawach: a) [...]; b) [...]; c) [...]; d) [...]; - wraz z informacją, czy decyzje te są prawomocne. Ponadto skarżący wniósł również o udostępnienie kopii umowy, na podstawie której A. G. wykonuje czynności prawnicze w PINB w B. po 30 czerwca 2016r. wraz z kopiami dokumentów, na podstawie których wypłacone zostało jej wynagrodzenie. Po trzecie skarżący wniósł o udzielenie mu informacji, czy A. G. ma dostęp do dokumentów urzędowych Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., w tym do akt prowadzonych przez Inspektorat spraw administracyjnych. Dalej skarżący wskazał, że pismem z dnia 1 września 2016r. organ udzielił mu informacji w zakresie pkt 1a), pkt 1b) i pkt 1d), tj. że żądane decyzje nie funkcjonują w obiegu prawnym. Jednakże w ocenie skarżącego,, z jego wniosku wcale nie wynika, aby wnioskował o wydanie tylko decyzji, które funkcjonują w obiegu prawnym. Domagał się on udostępnienia kopii decyzji "wydanych" przez organ, a nie tylko tych, które pozostały w obrocie prawnym. Nie można więc mówić, że organ załatwił wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2016r. w zakresie pkt 1 a) i pkt 1b). Na tej podstawie skarżący zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego i wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., a także o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że pismem z dnia 1 września 2016r. udzielił informacji wnioskodawcy w zakresie jego żądania, załączając zanonimizowaną decyzję oraz umowę zlecenia wraz z dowodem wypłat. W związku z tym, zdaniem organu, nie można uznać, jak to czyni w sposób nieuprawniony skarżący, iż organ, który udzielił skarżącemu informacji publicznej w ustawowym terminie pozostaje w bezczynności. W ocenie organu, odrębną kwestią podlegającą rozważeniu jest subiektywne odczucie skarżącego, iż wniosek z dnia 19 sierpnia 2016r. nie został rozpatrzony w całości, powołując się na fakt, iż wnioskodawca domagał się udostępnienia kopii decyzji "wydanych" przez organ, a nie tylko tych, które pozostały w obrocie prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż uwzględniając informacje zawarte w uzasadnieniu skargi pismem z dnia 9 września 2016r. udzielił informacji wnioskodawcy w zakresie jego żądania, załączając zanonimizowane decyzje administracyjne wraz z informacją, iż decyzje te są ostateczne oraz udzielił informacji, iż w nawiązaniu do punktu 1d) pisma z dnia 19 sierpnia 2016r. organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnej decyzji we wskazanej przez wnioskodawcę sprawie. Na tej podstawie organ stwierdził, że skarga S. M. wskazująca na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest pozbawiona podstaw prawnych i jako bezzasadna winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity D.zu. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący w sposób jednoznaczny określił, że żąda udostępnienia mu kopii "wydanych" decyzji we wskazanych sprawach administracyjnych wraz z informacją, czy decyzje te są prawomocne. Niewątpliwie zatem żądanie obejmowało udostępnienie informacji publicznej, co winno obligować organ do załatwienia wniosku w przepisanej prawem formie, tj. 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 3. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ natomiast, w ustawowym terminie udzielił informacji jedynie częściowej (w zakresie punktów 1 c i 2 wniosku), wskazując, że decyzje "dotyczące punktu 1 a, 1 b oraz 1 d (...) wniosku nie funkcjonują w obiegu prawnym". Informacja w zakresie opisanego żądania udostępniona została dopiero po złożeniu skargi, z uchybieniem terminowi, określonemu w art. 13 ust. 1 ustawy, co czyniło ją zasadną w dacie jej złożenia. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Z okoliczności sprany nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa (§ 1a). Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, zaś prawidłowe jego załatwienie nastąpiło niezwłocznie po wniesieniu skargi, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tej też przyczyny nie znaleziono podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi natomiast na udostępnienie informacji po wniesieniu skargi, orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku jako bezprzedmiotowego O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.), oraz kosztom stawiennictwa przed Sądem (96,95,-zł.) D C