II SAB/Łd 27/10

Dnia 15 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 roku sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w zakresie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł., przy ul. A [...]. W uzasadnieniu powyższej skargi, skarżący wskazał, że w dniu [...] roku wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. M. D. wyjaśnił, iż dopiero po upływie dwóch lat organ, pismem z dnia [...]roku, znak: [...], wezwał, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), skarżącego do sprecyzowania złożonego wniosku, poprzez wskazanie funkcji planowanej inwestycji (czy planowany budynek będzie jednorodzinny czy wielorodzinny) pod rygorem, iż nie uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Dalej skarżący wyjaśnił, że w zakreślonym terminie, tj. pismem z dnia [...] roku, udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy określa się, jako zabudowę mieszkaniową. Zatem w ocenie skarżącego ustawodawca nie nałożył obowiązku szczegółowego określania rodzaju tej zabudowy. M. D. ponadto wyjaśnił, że obecnie nie jest w stanie określić, jaki rodzaj zabudowy mieszkalnej będzie miała planowana inwestycja, ale na pewno będzie to budynek o opisanych we wniosku gabarytach, formie architektonicznej oraz funkcji mieszkaniowej. Nadmienił, że złożony wniosek zawiera wszystkie dane wymagane przepisami art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 2 b) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe oświadczenie skarżącego organ, pismem z dnia [...]roku, znak: [...], poinformował M. D., że stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a. pozostawiono złożony przez niego wniosek bez rozpoznania. W konsekwencji powyższego skarżący złożył, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie, na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] organ odwoławczy uznał to zażalenia za nieuzasadnione. Konkludując M. D. wyjaśnił, że wniesioną, do WSA w Łodzi, skargę opiera na okoliczności, iż wprawdzie zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - jednakże w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł., wzywając skarżącego do sprecyzowania funkcji planowanej inwestycji (budynek jednorodzinny czy wielorodzinny), nie wskazał przepisu prawa, z którego wynika taki wymóg formalny złożonego wniosku. Zatem w opinii skarżącego brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. przyznał, że sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ulicy A [...], była procedowana nadzwyczajnie długo, jednakże zdaniem organu przyczyną tej sytuacji nie była bezczynność urzędu, tylko brak zdecydowania wnioskodawcy, co do rodzaju planowanej inwestycji. Dalej organ wyjaśnił, że po złożeniu przez M. D. przedmiotowego wniosku wielokrotnie prowadzone były z nim rozmowy w sprawie uściślenia funkcji planowanego obiektu, z których wynikało, że skarżący nie jest zdecydowany na podjęcie budowy budynku jednorodzinnego, czy wielorodzinnego. Wobec braku decyzji skarżącego w tak długim okresie czasu, wniosek inwestora, nie zawierający niezbędnych do jego rozpatrzenia informacji, pozostawiono bez rozpatrzenia. Odpowiadając na zarzuty skarżącego organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje wprawdzie, jakie wymogi powinien spełnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale określa w jaki sposób zapisuje się w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy. Zgodnie, bowiem z treścią § 2 pkt 1 ppkt a) w/w rozporządzenia zapisuje się je stosując następujące nazewnictwa: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie organu wskazane rodzaje zabudowy wzajemnie się wykluczają, a zatem w nazewnictwie używanym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy przyjąć jedną z nich, a określenie rodzaju inwestycji jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Prezydent Miasta Ł. dopuścił się bezczynności przez to, że pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia [...] roku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezpośrednią przyczyną pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania była regulacja prawna zawarta w art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cytowany: Kpa), zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (zob. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 roku I SA 1935/85, www. orzeczenia, nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 roku, w sprawie o sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 roku, w sprawie o sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000/19702, OSP 2001/1/12). Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy, zatem, do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. W każdym, bowiem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (zob. wspomniana uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 roku, w sprawie o sygn. akt III ZP 11/00). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy także skargi wnoszonej na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Takim "środkiem zaskarżenia" w rozumieniu omawianych przepisów jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu administracji publicznej wyższego stopnia zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. Przysługuje ono również na pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący dochował w/w warunków uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu, albowiem pismem z dnia [...]roku, skierował zażalenie, do organu wyższego stopnia, w efekcie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...]roku uznało owo zażalenie za niezasadne. Badając z kolei zasadność złożonej skargi Sąd uznał, że Prezydent Miasta Ł. nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew, bowiem, stanowisku skarżącego, organ miał podstawę do żądania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]roku. Podstawę taką stanowią przepis art. 52 ust.2 pkt 2 lit. b, w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Ponadto należy wskazać, że skoro w treści § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wydanego na podstawie art. 67 ust. 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawodawca wyróżnił w ramach zabudowy mieszkaniowej: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, precyzując jednocześnie, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, to miał na celu zobligowanie podmiotów składających wniosek o ustalenie warunków zabudowy do jednoznacznego sprecyzowania, jaki rodzaj zabudowy jest objętym owym wnioskiem. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć w treści art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zawarto definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wyodrębniając ów budynek z ogólnej definicji budynku, znajdującej się w treści ust. 2 wskazanego przepisu. Dodatkowo należy wskazać, iż w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zawarto w Dziale III odrębny Rozdział 7, w którym uregulowane zostały szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Mając na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzenia inwestycyjnego, jest tylko wstępną fazą całego procesu inwestycyjnego, a podjęcie robót budowlanych, może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą - Prawo budowlane, trzeba zaznaczyć, iż po wystąpieniu przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę właściwy organ będzie między innymi sprawdzał, czy projekt budowlany pozostaje w zgodzie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma racji skarżący podnosząc, iż sformułowany przez niego wniosek dotyczący zabudowy mieszkaniowej obligował organ do wydania decyzji określającej warunki zabudowy zarówno dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i wielorodzinnego. Wniosek winien być wszak sformułowany precyzyjnie, w taki sposób, aby jednoznacznie określał charakter planowanej inwestycji w kontekście przewidzianego przepisem § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy podziału zabudowy mieszkaniowej na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowywanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analizę tę zaś organ przeprowadza w odniesieniu do konkretnego obiektu planowanego przez inwestora, czyli budynku jednorodzinnego, bądź też wielorodzinnego i obejmuje ona ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że wynik analizy dla budynku jednorodzinnego może być zgoła odmienny niż dla budynku o charakterze wielorodzinnym. Skonkretyzowanie obiektu budowlanego, poprzez wskazanie, czy jest to budynek jednorodzinny, czy tez budynek wielorodzinny już na etapie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest zatem ze wszech miar celowe, gdyż warunkuje dalszy tok postępowania organu oraz merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku inwestora. Wobec powyższego, a także ze względu na powołane wcześniej regulacje prawne wskazać należy, że podmiot ubiegający się o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zobowiązany określić, czy planowana przez niego inwestycja będzie miała charakter zabudowy jednorodzinnej, czy tez wielorodzinnej. Zatem skoro taka deklaracja nie została przez skarżącego złożona, mimo wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 64 § 2 K.p.a, uznać trzeba, iż niekompletny wniosek uniemożliwiał organowi rozpoznanie sprawy, a konsekwencją takiego stanu rzeczy musiało być pozostawienie owego wniosku bez rozpatrzenia. Z kolei pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. ar