II SAB/Łd 27/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Sieradzkiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Sieradzkiego do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 19 września 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że Starosta Sieradzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Sieradzkiego na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.M. zaskarżył bezczynność Starosty Powiatu Sieradzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1, w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 19 września 2023 r., dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej dokumentów (lub ich treści) wysłanych do Wojewody Łódzkiego w związku z kontrolą w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych położonych w powiecie sieradzkim za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r., weryfikację, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to o wymierzenie grzywny odpowiednio proporcjonalnej do maksymalnego wymiaru oraz okresu bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że za pomocą poczty elektronicznej złożył do Starostwa Powiatowego w Sieradzu wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, zwrotnie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej dokumentów (lub ich treści) wysłanych do Wojewody Łódzkiego w związku z kontrolą w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych położonych w powiecie sieradzkim za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. Następnego dnia otrzymał potwierdzenie, że wiadomość została odczytana. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 3 października 2023 r. W ustawowym terminie, jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Sieradzki nie zareagował na wniosek i nie udostępnił wnioskowanych materiałów. W odpowiedzi na skargę Starosta Sieradzki wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bowiem skarżący nie wniósł ponaglenia do właściwego organu. Ponadto organ wskazał, że wniosek skarżącego został złożony na skrzynkę mailową organu 19 września 2023 r., a treść wniosku nie wskazywała, iż jest on złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego był on procedowany na zasadach ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącego dotyczył przekazania korespondencji adresowej do Wojewody Łódzkiego w związku z kontrolą ruchu drogowego na drogach powiatowych i gminnych położonych w obrębie powiatu sieradzkiego, zatem 21 września 2023 r. został przekazany do Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu jako właściwej jednostki merytorycznej. Pracownik Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu w korespondencji e-mail ustalił, że skarżący nie popiera złożonego wcześniej wniosku o wydanie dokumentów, gdyż jak wynika z maila datowanego na 26 września 2023 r. skarżący wprost wskazał, że nie występował do PZD w Sieradzu z wnioskiem o jakiekolwiek dokumenty. Wiadomość ta przez pracownika, zgodnie z jej treścią została potraktowana jak cofnięcie złożonego wniosku, dlatego organ nie podejmował dalszych kroków w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy zaznaczyć należy, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2597/21; wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 104/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić także należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Starosta Powiatu Sieradzkiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnić także należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym przy tym przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i zawiera jedynie przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, iż "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13). W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej, w ocenie sądu mieszczą się żądane we wniosku informacje, co w niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu. W konsekwencji przypomnieć należy, iż po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, co do zasady winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p W rozpoznawanej sprawie, w reakcji na wniosek strony skarżącej pismem organ przekazał wniosek do Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu jako właściwej jednostki merytorycznej. Następnie pracownik Powiatowego Zarządu Dróg, wskutek korespondencji prowadzonej ze skarżącym uznał, że mail z 26 września 2023 r. stanowi cofnięcie wniosku. Odnosząc się do powyższego trzeba zauważyć, że wniosek skarżącego z 19 września 2023 r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p., pomimo, że we wniosku wprost nie wskazano, iż dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku – organu, z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. W konsekwencji organ obowiązany był rozstrzygnąć wniosek z zachowaniem trybu, formy i terminu, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył elektroniczny wniosek o udzielenie informacji publicznej, który nie doczekał się reakcji organu zgodnie z formą przyjętą w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zarówno w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jak i w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ również nie zareagował na wniosek skarżącego po otrzymaniu skargi, chociaż w skardze jednoznacznie wskazano, że powinien być on rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także przekazanie wniosku przez organ, realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej do Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu, jako właściwej jednostki merytorycznej, w sytuacji gdy skarżący nie doczekał się od organu odpowiedzi na wniosek, w trybie przewidzianym przepisami ustawy nie może zostać uznane za jego załatwienie. Podsumowując, sąd stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 19 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. W konsekwencji rozpatrując wniosek strony i kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku organ załatwi wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W ocenie sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, przez przekazanie go do załatwienia przez właściwą jednostkę organizacyjną, przez co tkwił w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.