II SAB/Łd 283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. S na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt oddala skargę. a.bł. W dniu 10 października 2016 roku L. S. skierowała za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt. Na podstawie art. 154 w zw. z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), L. S. wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. II SA/Łd 1199/05 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2005 roku, nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt na podstawie wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku złożonego do Starosty [...]. Autorka skargi wniosła o: 1. wymierzenie Staroście [...] grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a za niewykonanie ww. wyroku przez ponad 10 lat; 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego; 3. wyznaczenie Staroście [...] terminu wykonania ww. wyroku, tj. wydania decyzji w sprawie wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku. W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, że Starosta [...] przez ponad 10 lat po wydaniu ww. wyroku nie zajął się jej wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2005 roku, nie wszczął postępowania, nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie wydał decyzji w sprawie. Przez ponad 10 lat Starosta [...] uchyla się zatem od wykonania ww. wyroku, chociaż po wyroku wydał już trzy decyzje, to żadna z nich nie dotyczy wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku. Organ w tym czasie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2006 roku, z wniosku L. S. z dnia 6 sierpnia 2002 roku działającej jako pełnomocnik F. S. (decyzja ta została uchylona w całości prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku) oraz decyzję z dnia [...] lutego 2016 roku utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, ale uchyloną mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. II SA/Łd 582/16. Organ wydał także decyzję z dnia [...] maja 2016 umarzająca w całości postępowanie w sprawie z wniosku L. S. z dnia 6 sierpnia 2002 roku działającej jako pełnomocnik F. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne działki nr ewid. 1113/2, 1113/3 i 1105/2. Skarżąca wyjaśniła, iż przed wniesieniem skargi pismem z dnia 6 lipca 2016 roku wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wydania decyzji dotyczącej wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku. Odpowiedź organu z dnia 26 lipca 2016 roku świadczy o dalszym uchylaniu się od podjęcia działań, które doprowadzą do wydania decyzji w sprawie. Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 roku strona wezwała organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. II SA/Łd 1199/05 na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Pismem z dnia 1 września 2016 roku strona ponownie wezwała organ do wykonania wyroku na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 1 września 2016 roku Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w dniu 16 września 2016 roku wydał postanowienie, którym – na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako: "ustawa") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie O., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr ewid. 1113/2, 1113/3 i 1105/2. Strona podkreśliła, że organ w postanowieniu z dnia [...] przedstawił nieprawdziwą sytuację prawną dotyczącą pism strony z dnia 6 lipca, 8 sierpnia i 1 września 2016 roku, pomijając fakt wezwania do wykonania wyroku z dnia 15 lutego 2006 roku. W ocenie skarżącej odmowa wszczęcia postępowania po ponad 10 latach bezczynności w sprawie wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku, jest odmową wykonania wyroku z dnia 15 lutego 2006 roku, jest to rażące naruszenie art. 61 § 3 K.p.a., bowiem przepis art 61a § 1 K.p.a. w sprawie nie może mieć zastosowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania narusza interes prawny skarżącej, ponieważ zmusza ją do składania kolejnych zażaleń i skarg. Bez składania zażaleń i skarg organ i tak bezpodstawnie pozbawia autorkę skargi możliwości dalszego dochodzenia praw o należne odszkodowanie za działki zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. W konkluzji strona wskazała, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] września 2016 roku, w piśmie z dnia 28 września 2016 roku złożyła zażalenie do Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, iż w dniu [...] roku wydał, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, decyzję o odmowie ustalenia szkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną, oznaczony w ewidencji gruntów obrębu [...], gm. O. jako działki nr ewid. 1113/2 o powierzchni 0,0317 ha, 1113/3 o powierzchni 0612 ha i 1105/2 o powierzchni 0,1120 ha. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku utrzymał mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 roku. Obie te decyzje zostały zakwestionowane przez stronę w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 6 lipca 2016 roku L. S. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji dotyczącej jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku, w którym wniosła ona o "podjęcie stosownych działań w celu prawnego uregulowania zaistniałej sytuacji i wypłacenie odszkodowania zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami". Pismem z dnia 26 lipca 2016 roku organ wezwał stronę do wskazania podstawy prawnej żądania zawartego w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005 roku. Strona wskazała, iż jej wniosek dotyczy art. 73 ust. 4 ustawy i wyjaśniła, że "ustalenie odszkodowania w sprawie reguluje art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n.")". Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 roku organ ponownie wezwał stronę do wskazania podstawy prawnej żądania ustalenia odszkodowania, a strona w piśmie z dnia 1 września 2016 roku ponownie napisała, że "wniosek z dnia 4 sierpnia 2005 roku powinien być załatwiony na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy" i że "ustalenie odszkodowania w jej sprawie reguluje art. 98 ust. 1 u.g.n.". W wyniku dokonanej analizy pism strony z dnia 6 lipca, 8 sierpnia i 1 września 2016 roku, organ w dniu [ ...] wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie – zdaniem organu – przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania było to, że decyzja administracyjna dotycząca tych samych podmiotów i której przedmiotem jest to samo żądanie została wydana przez organ pierwszej instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Aktualnie w toku jest postępowanie sądowe w przedmiocie skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 roku. Następnie organ stwierdził, że obowiązuje zakaz orzekania przez organy w tej samej sprawie dwukrotnie, o ile wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, co stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Strona skarżąca skierowała do Wojewody zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2016 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Wywody Sądu winna rozpocząć uwaga, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2016 roku skarżąca skierowała do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Starosty [...] dotyczącą niezałatwienia jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku uznał zażalenie za nieuzasadnione. Jak wskazano wcześniej, stanowisko organu wyższego stopnia nie wpływa na możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Warunkiem jej wniesienia jest złożenie zażalenia, co niewątpliwie strona skarżąca uczyniła, zatem należy uznać, że skarga na bezczynność Starosty [...] jest formalnie dopuszczalna. Przestępując natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy również, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. wskazujący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż skarżąca pismem datowanym na dzień 4 sierpnia 2005 roku (które w tej samej dacie wpłynęło do organu) wniosła o podjęcie stosownych działań w celu prawnego uregulowania zaistniałej sytuacji i wypłacenie odszkodowania zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z zajęciem pod drogę (ul. W. i O.) nieruchomości oznaczonych nr ewid. 1113/2 1113/3 i 1105/2. Po czym pismem z dnia 6 lipca 2016 roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wydania decyzji dotyczącej wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 roku. W odpowiedzi na wezwanie Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w dniu [...] września 2016 roku wydał postanowienie, którym – na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie O., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie S. jako działki nr ewid. 1113/2, 1113/3 i 1105/2. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że sprawa odszkodowania za ww. działki została już załatwiona ostateczną decyzją, czyli decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 roku utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku. Konkludując, przedstawione okoliczności potwierdzają, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem uczynił zadość wnioskowi skarżącej wydając w dniu [...] września 2016 roku postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tego powodu nie zasługuje na podzielenie zarzut skargi, iż organ pozostawał w bezczynności w chwili jej wniesienia, co tym samym uzasadnia jej oddalenie. Oceny w tym zakresie nie zmienia okoliczność, iż Wojewoda [...], w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie – po rozpoznaniu zażalenia skarżącej – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu można bowiem przeczytać, że żądanie strony nie jest nowym wnioskiem w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości. W sprawie organ już orzekał w sprawie, zatem wniesienie kolejnego wniosku nie mogło odnieść skutku wszczęcia nowego postępowania. Podkreślić należy, że w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznej trafności wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. W takiej sytuacji istotny jest jednie fakt, że poprzez załatwienie sprawy decyzją/postanowieniem, niezależnie czy pozytywnym, czy negatywnym dla strony, przerwany zostaje ewentualny stan bezczynności. Dodatkowo już zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. II SA/Łd 582/16 uznał, że niemożność wypłaty odszkodowania w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie powinna pozbawiać skarżącej prawa do odszkodowania np. w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, w sprawie mamy do czynienia z faktycznym pozbawieniem własności, dlatego organ (wobec braku podstaw do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 wskazanej ustawy) naruszył prawo poprzez niezastosowanie art. 129 ust. 2 pkt 5 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Konkluzja wyroku jest taka, że skoro nie ma podstaw do zastosowania art. 73 ustawy, należy rozważyć wypłatę odszkodowania na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zacytowane argumenty potwierdzają również, że nawet gdy w pismach z dnia 6 lutego 2002 roku, 14 stycznia 2003 roku czy 4 sierpnia 2005 roku skarżąca wskazywała różne podstawy jej żądania, to były to pisma w jednej sprawie, czyli w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości nr ewid. 1105/, 1113/2 i 1113/3. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. dc