II SAB/Łd 286/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. przyznaje B. K. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r. B. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy ubikacji na terenie działki nr 56/1, obręb B., gmina Z. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn niepodjęcia żadnych czynności odnośnie do jego wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. W dniu 30 maja 2015 r. B. K. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie jego wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. Pismami z dnia 17 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wezwał strony postępowania do udziału w czynnościach urzędowych polegających na dokonaniu oględzin w przedmiocie sprawy. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r., zgodnie z art. 36 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony, że postępowanie nie mogło być zakończone w ustawowym terminie w związku z brakiem zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, informując jednocześnie, że zostanie ono zakończone w terminie do 31.07.2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2015 r., stwierdzając przy tym, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny nieruchomości. Ustalono, że na działce nr 56/1 zlokalizowano ubikację jednooczkową (wychodek), konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem konstrukcji drewnianej, pokrytym papą. Obiekt zlokalizowany przy wschodniej granicy działki nr 55. Właściciel nieruchomości, J. A., nie przedstawił dokumentów dotyczących realizacji obiektu. W dniu 15 marca 2016 r. B. K. złożył do organu wyższego stopnia kolejne zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W dniu 19 maja 2016 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wskazując na długotrwały przebieg postępowania, wniósł jednocześnie o: 1/ rozpoznanie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego – wychodka, posadowionego na działce nr 56/1, sąsiadującej z jego działką nr 55 we wsi B. 2/ zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, 3/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. 5/ przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. skarżący rozszerzył zakres swojego wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie bezskuteczne prowadzenie postępowania przez ponad dwa lata. Po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem jej przez organ Sądowi, pismami z dnia 3 czerwca 2016 r., skierowanym do Urzędu Gminy w Z. oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., organ stopnia podstawowego zwrócił się z prośbą o udostępnienie dokumentacji archiwalnej dotyczącej spornego obiektu. Jednocześnie organ wezwał J. A. do osobistego stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia oryginałów dokumentów w przedmiocie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 11 lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował Sąd o wydaniu w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienia nakładającego na J. A. obowiązku wykonania oceny technicznej z jednoznacznym określeniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem spornego ustępu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego – wychodka, posadowionego na działce nr 56/1we wsi B. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Niezbędne jest w takiej sytuacji złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W dniu 30 maja 2015 r. oraz w dniu 15 marca 2016 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zatem skarga wniesiona w dniu 19 maja 2016 r. jest dopuszczalna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r. Pierwszą czynnością, jaką wykonał organ w niniejszej sprawie, było wystosowane do stron postępowania zawiadomień z dnia 17 czerwca 2015 r. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości. Zawiadomienia te organ wysłał już po złożeniu przez skarżącego pisma z dnia 23 marca 2015 r. z żądaniem wyjaśnienia przyczyn niepodjęcia w sprawie żadnych czynności, jak również po złożeniu zażalenia z dnia 30 maja 2015 r. na bezczynność organu. Następną czynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było przeprowadzenie w dniu 8 lipca 2015 r. oględzin spornego obiektu budowlanego. W dniu 15 marca 2016 r., a więc 8 miesięcy po przeprowadzeniu oględzin, skarżący złożył kolejne zażalenie na bezczynność organu, a po kolejnych 2 miesiącach wniósł do Sądu skargę na bezczynność organu. Dopiero wówczas organ podjął kolejne czynności w sprawie, występując do Urzędu Gminy w Z. oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. z prośbą o udostępnienie dokumentacji archiwalnej dotyczącej spornego obiektu i wzywając właściciela obiektu złożenia wyjaśnień. W międzyczasie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 11 lipca 2016r. Mimo tego, do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, organ wciąż nie wydał aktu załatwiającego sprawę co do istoty, choć od wszczęcia postępowania minęły już 2 lata. W tym czasie organ wykonał tylko jedną czynność o charakterze dowodowym – dokonał oględzin przedmiotu sporu, co nastąpiło po 6 miesiącach od zainicjowania postępowania. Bez wątpienia zatem działania organu okazały się zupełnie nieefektywne, a przy tym podejmowane były w odległych odstępach czasowych. Z art. 35 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wciąż pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta ma charakter rażący. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postepowania. Podnieść przy tym należy, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., a więc już po złożeniu przez skarżącą skargi i jednocześnie przed terminem rozprawy w niniejszej sprawie, o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania oceny technicznej, nie powoduje, że zbędne staje się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Wydane postanowienie nie załatwia bowiem sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, biorąc pod uwagę całokształt prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności zaś wielomiesięczne okresy bez jakiejkolwiek czynności procesowej, uznano, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zasadne jest również orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jej wysokość określono biorąc pod uwagę argumentację podnoszoną w odpowiedzi na skargę, uznając, że jest ona adekwatna do stopnia naruszenia prawa i spełni swą dyscyplinującą rolę. Na wniosek skarżącego Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 500 zł., przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ze względu na literalne brzmienie art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do stanu bezczynności i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom organu i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł). m.m.