II SAB/Łd 29/07

Dnia 10 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 roku przy udziale – sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. do dokonania czynności polegającej na publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. dokumentacji przebiegu kontroli przeprowadzonych przez inspektorów kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w jednostkach samorządu terytorialnego, 2. zasądza od Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na rzecz J. K. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. pismem z dnia 20 marca 2007r. , skierowanym do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej RIO) w Ł. wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP) dokumentacji przebiegu i efektów wszystkich kontroli przeprowadzonych przez RIO w jednostkach samorządu terytorialnego. Kolegium RO uznało swą niewłaściwość wskazując, iż organem właściwym jest Prezes RIO w Ł. Pismem z dnia 27 kwietnia 2007r. Prezes RIO w Ł. poinformował skarżącego, iż realizację obowiązku publikacji protokołów kontroli W BIP uzależnił od zajęcia stanowiska przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 24 maja 2007r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prezesa RIO w Ł. wnosząc o zobowiązanie go do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej RIO w Ł. wszystkich będących w posiadaniu organu dokumentacji przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonych przez inspektorów kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2007 roku i na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 roku pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie w ten sposób, iż wniósł o zobowiązanie Prezesa RIO w Ł. do opublikowania na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wszystkich protokołów kontroli przeprowadzonych przez inspektorów kontroli RIO w Ł. w jednostkach samorządu terytorialnego, objętych działalnością RIO w Ł. Organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec niewezwania właściwego podmiotu do usunięcia naruszenia prawa ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Pełnomocnik RIO nie kwestionował faktu, iż żądane informacje są informacjami publicznymi, a RIO jest organem zobowiązanym do ich udostępnienia. Natomiast brak żądanych informacji na stronach biuletynu spowodowany jest trudnościami technicznymi. W ocenie organu czynił on zadość żądaniu J.K. oferując mu udostępnienie informacji na wniosek, w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007roku pełnomocnik skarżącego podniósł też zarzut, iż nie jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna w sytuacji, gdy skarżący dąży do egzekwowania obowiązku ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dla rozstrzygnięcia najdalej idącego zarzutu niedopuszczalności kontroli sądowej nad wykonaniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej ustalenia wymaga, czym jest udostępnienie informacji publicznej. Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z dnia 8 października 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami), dalej powoływana jako ustawa. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia, sankcje karne w przypadku nieudostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 ustawy.. Ustawa przewiduje trzy drogi dostępu do informacji publicznej . Podstawowym jest publikacja w internetowym biuletynie informacji publicznej – BIP. Drugą formą jest udostępnianie informacji na wniosek lub przez jej wywieszenie w sposób zwyczajowo przyjęty. Kolejną formą udostępniania jest uprawnienie wstępu na posiedzenia organów władzy publicznej pochodzących z wyborów. Ustawa przyjmuje, iż jedynie odmowa udzielenia informacji podejmowana jest w formie decyzji administracyjnej Dla udostępnienie informacji publicznej ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, iż jest to czynność materialno – techniczna: tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12.02.2004r. II SA/Ka 204/03, niepubl., WSA w Warszawie z 17.02. 2002r. sygn akt II SAB424/03 niepubl., R.Stefanicki, ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego – PiP 2004r., nr 2 s.109. Przy czym charakter prawny – czynności materialno – technicznej należy przypisać udostępnieniu informacji zarówno na wniosek jak i informacji, którą podmiot obowiązany jest udostępnić z mocy ustawy. Brak bowiem podstaw do tezy, iż różny jest charakter prawny informacji, do udostępniania której podmiot jest obowiązany ex lege (vide art. 8 ustawy) i informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 ustawy). Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (...) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego unormowania, rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Udostępnienie informacji publicznej jest realizacją obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie realizacją uprawnienia obywateli do uzyskania tej informacji (Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, komentarz pod red. T.Wosia, Wydawnictwo LexisNexis Prawnicze Warszawa 2005 str.85). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust.1 w zw. z art.8 ust.3 ustawy) obowiązany jest do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej m.in. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych przez podległe mu podmioty (art. 6 ust.1 pkt 4a tiret 2) ustawy). Ustawa nie przewiduje możliwości uwolnienia się organu od obligatoryjnego trybu udzielania określonych informacji. Powoływany przez organ przepis art. 10 ustawy nie służy zamiennemu stosowaniu udostępniania informacji na wniosek. Byłoby to sprzeczne z celem ustawy, która przewiduje w sposób wyraźnie określony udostępnianie informacji w szerokim zakresie, niezależnie od indywidualnych wniosków. Tym samym podmiot zobowiązany nie może tłumaczyć, iż wprawdzie nie wykonał ustawowego obowiązku, ale gotów jest udostępnić informację na wniosek osoby zainteresowanej. Trafnie skarżący podnosi, iż nie można mówić o tożsamości obydwu trybów. Niewątpliwe obligatoryjne zamieszczanie informacji w elektronicznym biuletynie jest najszerszą z form udostępniania informacji, stanowiąc jednocześnie najprostszy, nieuciążliwy sposób jej uzyskania. Każdy, dysponując dostępem do Internetu może pozyskać w dowolnym czasie zamieszczane tam informacje bezpłatnie, w najszerszym zakresie. W przypadku trybu wnioskowego należy zaś wskazać dokładnie, udostępnienia jakiej informacji żądamy, jest to związane z oczekiwaniem na jej udzielenie i z reguły z pewną odpłatnością. Skoro podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji, do której każdemu służy prawo z mocy ustawy, nie wydaje decyzji odmownej ( bo twierdzi, że w świetle ustawy nie ma do tego uprawnień), to pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. osobie, która nie uzyskała informacji służy więc skarga na bezczynność. Zapewnia ona ochronę w sytuacji, gdy zainteresowany nie uzyskuje ani dostępu do informacji, który winien mieć zapewniony ex lege, ani decyzji odmownej. Nietrafnie pełnomocnik organu twierdzi, iż nie służy skarga na bezczynność w sytuacji, gdy skarżący zmierza do wyegzekwowania wykonania przez organ obowiązku ustawowego. W ocenie organu kontrola wykonania obowiązku może się odbywać wówczas jedynie w trybie wykonywanym przez organy nadrzędne. Pogląd taki jest nieuprawniony w świetle uregulowań ustawy i celów przed nią stawianych. Gdyby przyjąć pogląd pełnomocnika RIO, oznaczałoby to, iż faktyczny dostęp do tego rodzaju informacji publicznej, która objęta jest ustawowym obowiązkiem, a więc dostępna winna być z urzędu, z chwila jej pojawienia się (wyprodukowania, wytworzenia) jest wyjęty spod kontroli społecznej. Oznaczałoby to, iż osoba zainteresowana tym rodzajem informacji, o najszerszym charakterze i zasięgu – poprzez publikowanie w szeroko dostępnej formie elektronicznej- nie dysponuje żadnym środkiem prawnym pozwalającym na wyegzekwowanie tego obowiązku, gdy podmiot zobowiązany uchyla się od obowiązku jej udostępnienia. Niweczyłoby to elementarny cel ustawy, jakim jest realizacja konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności podmiotów publicznych. Pogląd taki jest również nieuprawniony w świetle wcześniejszych rozważań dotyczących charakteru prawnego udostępnienia informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Za tą tezą przemawia fakt, iż, w tym przypadku chodzi o czynność, którą podmiot (RIO) zobowiązany był podjąć ex lege, w czasie określonym przez ustawodawcę, niezależnie od inicjatywy strony skarżącej, nie w toku sformalizowanego postępowania administracyjnego. Ponadto udzielenie informacji odbywa się w formie czynności materialno technicznej. Celem uregulowań ustawy jest umożliwienie obywatelom jak najszerszego i najszybszego dostępu do informacji publicznej, ten sam cel należy postawić przed skargą na bezczynność organu (podmiotu) w realizacji obowiązków z ustawy wynikających. Tak tez orzekł NSA w wyroku z dnia 24.05.2006r. w sprawie I OSK 601/05 (LEX nr 236545) . Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż udostępnienie informacji publicznej - dokumentów przebiegu kontroli przeprowadzanej przez RIO – jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz iż skarżącemu przysługuje w trybie art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej, który nie wykonał powyższego obowiązku. Wniesienie skargi nie musi być poprzedzone wyczerpaniem trybu zażaleniowego, o którym stanowi art. 37 k.p.a. Ponadto zobowiązany nie może się zwolnić z tego obowiązku, oferując udostępnienie informacji na wniosek. Na rozprawie w dniu 21.12.2007r. pełnomocnik organu podniósł zarzut, iż szeroki zakres przedmiotowy uniemożliwia wykonanie obowiązku, skarżący nie określił bowiem, jakie protokoły kontroli mają zostać udostępnione. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż określenie zakresu informacji odpowiada ustawowemu określeniu obowiązku, jaki na Prezesa RIO nakłada ustawa. Zarzut pełnomocnika organu jest niezasadny, Skarżący, domagając się zamieszczenia w biuletynie informacyjnym protokołów kontroli podległych RIO jednostek samorządu terytorialnego określił je w sposób wystarczający. Fakt, iż wniosek dotyczy dużej liczby protokołów nie przesadza o nietrafności wniosków. Protokoły przebiegu kontroli pozostają czynnościami materialno – technicznymi, o których stanowi ustawa w art. 6 ust. 1 pkt 4 a) tiret 2 ustawy, a okoliczność, iż skarżący domaga się udostępnienia wszystkich protokołów nie wykracza poza zakres obowiązku, jaki nakłada na organ ustawa o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie tych informacji jest niczym innym, jak powtórzeniem szeregu czynności materialno – technicznych. Trudności w wykonaniu powyższego zobowiązania nie są okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność. Ustawa, nakładając na podmioty działalności publicznej określone obowiązki udostępniania informacji publicznej przewidziała ponaddwuletni okres vacatio legis właśnie w celu umożliwienia przygotowania stosowanych rozwiązań technicznych (art. 26 pkt 2 ustawy). W świetle powyższych rozważań, uznając, iż skarga na bezczynność jest zasadna sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. oraz art. 8 ust.3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazał Prezesowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej RIO w Ł. dokumentów przebiegu kontroli przeprowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego przez inspektorów kontroli. Oznacza to, iż Prezes RIO w Ł. winien jest udostępnić te informacje publiczne, które powstały w RIO a o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W zasadzie w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie jednak, jak już o tym była mowa wyżej, nie toczyło się postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku skarżącego. Skarga dotyczy zaniechania udostępnienia poszczególnych informacji, a więc wykonania czynności materialno – technicznych, które organ zobligowany był wykonać z mocy ustawy.. Sąd nie może zatem zobowiązać organu – jak w typowych postępowaniach w skargach na bezczynność- do załatwienia wniosku, czy do wydania decyzji, Ustawa bowiem nie przewiduje wydawania jakiejkolwiek decyzji w przypadku obligatoryjnego udostępniania informacji, nie rozpatrywano formalnego wniosku. Jedynym działaniem organu jest w tym przypadku wykonanie czynności materialno - technicznej, jaka jest udostępnienie informacji poprzez jej opublikowanie w stosownym biuletynie, dlatego też w sentencji wskazano, jakie czynność organ winien wykonać. Zakres przedmiotowy tych czynności wynika ze sprecyzowania żądania w piśmie procesowym z dnia17 października 2007r. Sąd odstąpił od wskazania w wyroku terminu wykonania określonych w nim czynności z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia żądanych informacji - protokołów kontroli winien być realizowany na bieżąco poczynając od 8 października 2003 roku, a ponadto nie jest możliwym zakreślenie precyzyjnego terminu wobec tak znacznej zwłoki w realizacji zobowiązania. Pozostaje nadal ustawowy obowiązek bezzwłocznego udostępnienia informacji , określony w art. 3 ust. 2 ustawy. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. P.H.