II SAB/Łd 29/14

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi O. T.-Ś. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącej O. T.-Ś. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej O. T.-Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. O. T.-Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 1 września 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku: węzeł W. - węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 5 (węzeł S.- węzeł Ł.) - od km 140+552,05 do km 174+200,00 wraz z infrastrukturą, którą utrzymał w mocy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]. Decyzje objęły swym rozstrzygnięciem m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...], gminie S., oznaczoną jako działki: nr 372/2 o powierzchni 0,2608 ha i nr 373/2 o powierzchni 0,3243 ha. W celu ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną, Wojewoda [...] w dniu 10 września 2012 r. zlecił, O. T.-Ś. - rzeczoznawcy majątkowemu, posiadającemu uprawnienia nr [...] wykonanie opinii, w formie operatu szacunkowego, określającej wartość części przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 10 października 2012 r. i po jego zweryfikowaniu, zaakceptowany w dniu 30 października 2012 r. W toku postępowania, pismem z dnia 17 października 2013 r., Wojewoda [...] zwrócił się z prośbą do O. T.-Ś. o potwierdzenie aktualności sporządzonej wyceny nieruchomości poprzez sporządzenie klauzuli aktualizacyjnej potwierdzającej, że określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest aktualna i może być wykorzystywana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bądź też o sporządzenie nowej wyceny w formie operatu szacunkowego w sytuacji, gdy dotychczasowa wycena stała się nieaktualna. W odpowiedzi na powyższe wezwanie O. T.-Ś., pismem z dnia 2 listopada 2013 r. wniosła, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) o "udzielenie informacji na temat czynności podjętych w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oraz dat zrealizowania tych czynności, a także powodów niewydania decyzji przez rok od sporządzenia operatu szacunkowego, tj. od dnia 10 października 2012 r.". Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. Wojewoda [...] poinformował, iż sprawa prowadzona pod nr [...] nie zawiera treści dotyczących spraw publicznych czyli spraw, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to postępowanie prowadzone w sprawie indywidualnej, a tym samym dane dotyczące powodów niewydania w niniejszej sprawie decyzji nie podlegają udostępnieniu. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. O. T.-Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej w zakresie czynności podjętych w trakcie postępowania administracyjnego [...], dotyczącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości pod drogę S8. Zarzuciła naruszenie art. 13 § 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i odmowy udzielania informacji publicznej z powołaniem się na fakt, iż żądane informacje nie mają charakteru publicznego. W konkluzji wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku tj. udzielenia informacji publicznej lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że zgodnie z art. 61 Konstytucji przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Zdaniem skarżącej, akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej stanowią informację publiczna. Są bowiem "wiadomością" wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i nie ma znaczenia, czy są to informacje mające postać dokumentów urzędowych, czy też nie. Skarżąca podkreśliła, że nie żąda dostępu do całych akt postępowania administracyjnego, nie żąda informacji prywatnych, dotyczących indywidualnych osób, lecz informacji o etapie postępowania, podjętych działaniach przez organ i przyczynach opóźnienia w wydaniu decyzji administracyjnej. Twierdzenie, iż sprawa nie zawiera treści dotyczących spraw publicznych jest, jej zdaniem, nieścisłe i nieprawdziwe. Sprawa administracyjna, której wniosek dotyczy, zawiera treści dotyczące spraw publicznych, jak też może zawierać treści prywatne (indywidualne). Organ, który odmawia udostępnienia informacji nie może ogólnie powoływać się na indywidualny charakter postępowania, musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty czy informacje podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę danych osobowych, prawa do prywatności, prawnie chronioną tajemnicę itp. Skarżąca nie kwestionuje, że w sprawach indywidualnych, zawierających dane osobowe musi zostać zachowana zasada ochrony prywatności, co jednak nie może oznaczać odmowy udzielenia informacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że w sytuacji, w której żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek należy załatwić w formie pisma informującego wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Pismo z dnia 20 listopada 2013 r., informujące o braku podstaw do udzielenia żądanej przez stronę informacji, nadano i przekazano z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego do oddziału obsługi kancelaryjnej (Wydział Administracyjno - Gospodarczy [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł.). Nie zostało ono jednak z powodów technicznych wysłane z Urzędu. Dlatego też niezwłocznie po uzyskaniu tej informacji, tj. w dniu 28 listopada 2013 r., pracownik organu ponownie nadał do oddziału obsługi kancelaryjnej pismo z dnia 20 listopada 2013 r., kierowane do O. T.-Ś. Wojewoda podkreślił, że zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo z dnia 20 listopada 2013 r. zostało odebrane przez adresata w dniu 16 grudnia 2013 r. Organ nie pozostawał wobec tego bierny na wezwanie strony do udzielenia informacji publicznej i zarzut w tym zakresie jest bezzasadny. W piśmie z dnia 21 marca 2014r. skarżąca, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, podniosła iż organ skoncentrował się na kwestiach drugorzędnych dla sprawy, związanych z doręczeniem jej pisma informującego o stanowisku w przedmiocie jej wniosku. Nie odniósł się natomiast do argumentacji, związanej z charakterem żądanej informacji. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. pełnomocnik organu wskazał, że informacje żądane przez stronę skarżącą były informacjami z akt toczącego się postępowania i jako takie, nie powinny być udostępnione osobie, nie będącej stroną tego postępowania. Na wypadek uwzględnienia skargi, wniósł o ustalenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie musiała również wykazywać interesu prawnego, domagając się udostępnienia informacji publicznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn.akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn.akt I OSK 646/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Ustalenia zatem wymagało, czy żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną, bowiem tylko wtedy organ był zobowiązany udostępnić informację bądź odmówić jej udzielenia w formie decyzji, a tym samym można mu zarzucić pozostawanie w bezczynności. Definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja ta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładana jest w ten sposób, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. (...) Za taką wykładnią przemawia także treść art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż wskazuje wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Tym samym akta sprawy administracyjnej (jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej) – z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom, wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013r., sygn.akt I OSK 953/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy dokonywaniu oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy ustalenie, że wykonuje on funkcje (zadania) publiczne czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przezeń wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi. W rozpoznawanej sprawie żądanie zawarte we wniosku skarżącej kwalifikować należy jako żądanie udostępnienia informacji o przebiegu postępowaniu, bowiem skarżąca domaga się wskazania przyczyn jego przedłużenia. Informacja ta dotyczy zasad funkcjonowania organu, w szczególności trybu działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych w zakresie sprawowania władzy publicznej. Każda informacja, dotycząca działalności organów publicznych jest z kolei informacją publiczną. Dlatego też, skoro informacja o stanie sprawy i przyczynach przedłużenia jej załatwienia dotyczy działalności organu administracji publicznej tj. Wojewody [...], nadto ma swoje źródło w aktach sprawy (będącej zbiorem informacji publicznych) to stanowi informację publiczną. Organ zatem miał obowiązek udostępnić informację (art. 13 ustawy) bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji (art. 16 ustawy). Określony w art. 13 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej 14 – dniowy termin do jej udostępnienia upłynął z dniem 20 listopada 2013r. Poczynając zatem od dnia 21 listopada 2013r. organ pozostaje w bezczynności, co czyni skargę zasadną. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano zatem Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 2 listopada 2013r. (który wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2013r.), w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, w oparciu o cytowany przepis stwierdzono, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ pozostawał w (błędnym) przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenie prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje zaniechanie organu. Nie można więc mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Żądanie "zobowiązania Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie" wykraczało natomiast poza kognicję sądu administracyjnego. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. LS