II SAB/Łd 293/16

Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 roku sprawy ze skarg S. M. i U.i Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia między posesjami 1. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumę pieniężną na rzecz: a) skarżącego S. M. w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; b) skarżącej U. Z. w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargi w pozostałej części; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) skarżącego S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych; b) skarżącej U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych. LS S. M. i U. Z. w łącznie czterech skargach zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania wszczętego z wniosku P. S. z dnia 20 lutego 2012 r., dotyczącego ogrodzenia stałego zlokalizowanego między posesjami przy ul. A 21 i 23 w B. (dz. nr ewid. 456, 455, obręb [...]). W uzasadnieniach do ww. wymienionych skarg S. M. i U. Z. podnieśli, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ogrodzenia został złożony w organie w dniu 20 lutego 2012 r. Po upływie 6,5 roku od złożenia wniosku organ wszczął postępowanie i przeprowadził w dniu 31 sierpnia 2016 r. kontrolę. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia sprawy w dniu 24 października 2016 r. wystąpili z zażaleniem w trybie art. 37 K.p.a. Skarżący wskazali, że organ podejmuje czynności w sprawie sporadycznie i pozornie. Bezczynność organu pozbawia ich możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności oraz prawa człowieka i obywatela. Zdaniem skarżących postępowanie w tej sprawie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazali, że niedziałanie organu powoduje całkowitą utratę zaufania, że organ nadzoru budowlanego w Polsce jest powołany dla załatwiania ich sprawy. Skarżący podkreślili, że sprawa dotyczy ich własności, bowiem obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest posadowiony na ich gruncie, a niezałatwienie sprawy przez organ uniemożliwia realizację żądania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na tej podstawie S. M. w skargach z dnia 28 października 2016 r. (na bezczynność organu - sygn. akt II SAB/Łd 34/17 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania - sygn. akt II SAB/Łd 293/16) oraz U. Z. w skargach z dnia 2 listopada 2016 r. (na bezczynność organu - sygn. akt II SAB/Łd 296/16 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania - sygn. akt II SAB/Łd 297/16) wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; o przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy od organu sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedziach na skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 20 lutego 2012 r. G. S. działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez P. S. wniosła o skontrolowanie: "prawidłowości rynny i rury spustowej od strony półn-zach. W szczególności w kontekście zniszczenia elewacji póln-zach. Postawienie ogrodzenia betonowego z pełnych płyt powyżej 2,20m w granicy od strony zachodniej. Od strony południowej nieprawidłowe przyłącze energetyczne (kabel przyłączeniowy przechodzi przez działkę ul. A 21), uszkodzenie ogniomuru - brak obróbek blacharskich, sprawdzenie prawidłowości ogrodzenia działki ul. A". Pismem z dnia 11 sierpnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia stałego zlokalizowanego między posesjami przy ul. A 21 i 23 w B. (dz. nr ewid. 456, 455, obręb [...]). W wyniku przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2016r. oględzin ustalono, że pomiędzy posesjami przy ul. A nr 21 a 23 w B. od strony południowej biegnie ogrodzenie stałe wykonane ze słupków murowanych z wypełnieniem stalowym, wysokości na działce nr ewid. 455 od ok. 1,53m (w punkcie D) do ok. 1,77m (w punkcie C) oraz na działce nr ewid. 465 od ok. 1,48m (w punkcie D’) do ok. 1,59m (w punkcie C'). Natomiast od strony północnej biegnie ogrodzenie wykonane z płyt betonowych ogrodzeniowych na podmurówce betonowej, wysokości na działce nr ewid. 455 od ok. 2,15m (w punkcie A) do ok. 2,14m (w punkcie B) oraz na działce nr ewid. 465 od ok. 1,84m (w punkcie A') do ok. 1,48m (w punkcie B'). Ponadto, z wyjaśnień współwłaściciela posesji przy ul. A 23 w B. (dz. nr ewid. 455, obręb [...]) S. M. wynika, iż ogrodzenie od strony południowej wzniesiono w 1988 r., natomiast ogrodzenie od strony północnej około 1992-93 r. W dniu kontroli sporządzono stosowny protokół ze szkicem graficznym ogrodzenia oraz dokumentacją fotograficzną przedstawiającą jego lokalizację. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 89/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku P. S. z dnia 20 lutego 2012r. w przedmiocie dotyczącym przyłącza energetycznego oraz ogrodzenia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia stałego zlokalizowanego miedzy posesjami przy ul. A 21 i 23 w B. (dz. nr ewid. 456, 455, obręb [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił jednocześnie, że okoliczność bezczynności czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu jest od niego niezależna. Organ posiada bowiem kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016r., jednego inspektora oraz dwóch referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km², przy czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sąd postanowił o połączeniu spraw o sygn. akt II SAB/Łd 296/16, II SAB/Łd 297/16, II SAB/Łd 34/17 ze sprawą II SAB/Łd 293/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie S. M. oświadczył, że decyzja nr [...] z dnia [...] została uchylona decyzją organu II instancji nr [...] z dnia [...] i [...] organ powiatowy umorzył postępowanie. Skarżący poparł skargi modyfikując je tylko w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż w tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone, wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie ze złożonym zestawieniem. U. Z. na rozprawie poparła skargi i wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a." w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne. S. M. pismami z dnia 24 października 2016 roku wniósł do [...]WINB zażalenie na bezczynność organu jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podobnie U. Z. pismami z dnia 24 października 2016 roku wniosła zażalenie zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i na bezczynność organu. Jak wynika z uzasadnień skarg, bezspornie dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w B. – w sprawie ogrodzenia stałego zlokalizowanego między posesjami przy ul. A 21 i 23 w B. (dz. nr ewid. 456, 455, obręb [...]). Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania. Połączeniu spraw nie sprzeciwia się ponadto przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie, sąd bada bowiem te same elementy sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku. Jako przewlekłe sąd oceni postępowanie wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Z powyższych definicji obu kategorii wadliwości postępowania wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też tak wadliwie procedując dopuszcza się bezczynności. Tak więc celowym wydaje się połączenie spraw, gdy odrębnymi skargami zaskarżono bezczynność i przewlekłość w tej samej sprawie administracyjnej. Ponadto, przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w danym okresie czasu, a więc i zakres rozpoznania przez sąd pozostaje bez zmian, niezależnie od liczby osób składających skargę i niezależnie, czy zarzuty zostały zgłoszone w jednej, czy kilku skargach. Istotą wyroku w sprawie prowadzonej ze skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. jest przesądzenie, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania, czy miała ona cechy rażącego naruszenia prawa i ewentualnie zobowiązanie organu do wydania aktu (zakończenia postępowania administracyjnego). Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 p.p.s.a. sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania i sprawy na bezczynność organu ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na odrębność spraw. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłości podlega samodzielnej ocenie. Połączenie nie pozbawia również prawa do oceny żądań każdej z osób wnoszących skargę. Łączenie spraw nie pozbawia żadnego ze skarżących prawa do indywidualnego rozpatrzenia jego zarzutów. W tym miejscu warto przypomnieć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Bezsporne jest bowiem, że organ do dnia wniesienia przedmiotowych skarg na bezczynność nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. Dopiero decyzją z dnia [...] nr [...] organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia, która zresztą w toku dalszego postępowania administracyjnego została uchylona przez organ II instancji, a sprawa przekazana organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów sprawy nie załatwiono w terminie, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł, że bezczynność organu istniała i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pomimo upływu terminów ustawowych do załatwienia sprawy nie wydał bowiem aktu kończącego postępowanie. Rażące naruszenie prawa oznacza z kolei sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. W tym samym punkcie pierwszym wyroku i również na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd ustalił, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o bezczynności nie wyklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania. Bez wątpienia zaś organ podejmował czynności procesowe z naruszeniem wszelkich zasad sprawności. I tak, pierwsze czynności sprawdzające po złożeniu wniosku w lutym 2012 roku podjęto dopiero po ponad 4 latach, zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczając termin oględzin. Rozstrzygnięcie w sprawie organ wydał po upływie kolejnych 2 miesięcy tj. w listopadzie 2016 r. i to dopiero na skutek wniesionych skarg na przewlekłość postępowania. Ponadto, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Nie sposób nie zauważyć, że organ nie dopełniał tego obowiązku. Z tych też względów skargi na przewlekłość postępowania okazały się uzasadnione. Pomimo zasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania sąd w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w punkcie drugim wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd miał bowiem na uwadze, że na dzień wyrokowania przez tutejszy sąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zakończył postępowanie wydając decyzję z dnia [...] nr [...], mocą której umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia między posesjami przy ul. A 21 i 23 w B., zlokalizowanego na dz. nr ewid. 456 oraz decyzję z dnia [...] nr [...], mocą której umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia między posesjami przy ul. A 21 i 23 w B., zlokalizowanego na dz. nr ewid. 455. Mając powyższe okoliczności na względzie, w punkcie trzecim wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 2000 zł. W punkcie czwartym wyroku oddalił natomiast skargę w pozostałej części t.j. w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy na dzień wyrokowania oraz funkcję jaką spełniać ma grzywna w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania brak jest konieczności zastosowania środka o charakterze mobilizującym. Organ wydał bowiem w dniu [...] decyzję kończącą postępowanie w sprawie, a następnie po jej uchyleniu kolejną decyzję w dniu [...]. W punkcie piątym wyroku sąd orzekł o kosztach postępowania, działając na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. W przypadku U. Z. zasądzono równowartość uiszczonych wpisów, a w przypadku skarżącego S. M. również zwrot kosztów dojazdu, zgodnie ze złożonym zestawieniem. JK