II SAB/Łd 3/15

Dnia 12 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 roku sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do załatwienia wniosku J. S. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. J. S. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2014 r. złożył wniosek o udostępnienie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej odpisów protokołów kontroli, wydanych na skutek nich decyzji oraz wyroków sądów wydanych w tych sprawach w zakresie kontroli tłumaczy - osób fizycznych, spółek prowadzących powyższą działalność w latach 2008 - 2012 r. W odpowiedzi na wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił udostępnienia danych, powołując się na treść art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podkreślił, że nie jest zainteresowany danymi o stanie kont poszczególnych osób, lecz wyłącznie ewolucją poglądów ZUS i interpretacją wyroku Sądu Najwyższego z 2011r. Przyznał, że dane osobowe w tych dokumentach winny podlegać anonimizacji. Również poszczególne kwoty wymienione w dokumentach mogą zostać zanonimizowane. Skarżący wskazał, że nie wnosił o udostępnienie danych płatników, które są odrębnym dokumentem od protokołów kontroli i decyzji. Z uwagi na okoliczność, iż powołany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy innych dokumentów niż żądanych we wniosku i brak jest dowodu interpretacji prawa w celu oceny wniosku, jednocześnie powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 5 października 2000 r. J. S. wniósł o uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podniósł, że niesłuszne jest stanowisko organu, iż celem uzyskania wyroków winien udać się do sądu. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, kto wytworzył dokument jest nieistotne, o ile nie zawiera tajemnic ustawowo chronionych, jeżeli tylko dany dokument znajduje się w zasobach organu. Skarżący wskazał, że działa w interesie publicznym, w trosce o finanse Państwa, jak i interesie wszystkich obywateli, którzy winni by zaineresowani przestrzeganiem wyroków sądowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje w postaci kontroli tłumaczy (osób fizycznych, spółek zajmujących się taką działalnością) dokonanych w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 1 grudnia 2014 r., protokołów tych kontroli, decyzji, informacji o wniesionych odwołaniach do sądu oraz wydanych wyrokach Sądu Okręgowego w Ł. i Sądu Apelacyjnego w Ł. z przekazaniem ich kopii nie stanowią informacji publicznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takim przepisem szczególnym jest art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia oraz Komisji Nadzoru Finansowego, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Przepis ten dopuszcza jedynie możliwość udostępnienia informacji, o których w nim mowa tylko podmiotom wskazanym w tym przepisie i w dodatku z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W ocenie organu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2000 r. w sprawie o sygn. akt II SA 414/00, zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym. Z tegoż względu należy przyjąć, że dane zawarte w protokołach kontroli i decyzjach nie są informacją publiczną i właściwą formą załatwienia wniosku jest poinformowanie skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych. Ponadto organ rentowy wskazał, że nawet przy przyjęciu, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, nie byłby w stanie udzielić żądanych informacji, ponieważ ich nie posiada. Wyjaśnił, że nie prowadzi statystyki wydawanych decyzji z wyróżnieniem kategorii "sprawy dotyczące zakwalifikowania jako umów o świadczenie usług, o których mowa w art. 750 K.c., do których należy stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia umów cywilnoprawnych potraktowanych przez płatnika jako umowy o dzieło" (przekwalifikowania umowy o dzieło na umowę zlecenia) ani statystyki wykazującej przedmiot umowy (czyli w przypadku wniosku skarżącego ilość umów dotyczących tłumaczenia), w tym z adnotacją, czy dany podmiot w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej zajmuje się dokonywaniem tłumaczeń, czy też nie. Organ rentowy wyszczególnia jedynie sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym, wśród których sprawy dotyczące przekwalifikowania umowy z umowy o dzieło na umowę zlecenia stanowią tylko jeden z rodzajów spraw. W rezultacie organ nie jest w stanie wskazać, ile prowadził postępowań kontrolnych dotyczących zakwestionowania umowy, której przedmiotem było tłumaczenie jako umowy o dzieło i nie jest w stanie również przekazać treści decyzji i informacji o toczącym się postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji organ wskazał, że również załatwiłby wniosek pismem, ponieważ nie jest w posiadaniu tych informacji. W zakresie przekazania kopii wyroków organ podniósł, że poinformowano skarżącego, że należy zwrócić się do Prezesa Sądu Okręgowego oraz Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej także jako "u.d.i.p." do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej także jako "P.p.s.a.". Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W świetle tychże przepisów zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. Następnie wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T.Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70). Z bezczynnością mamy również do czynienia w sytuacji, gdy organ odmawia wydania danego aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, jeżeli pozostaje w błędnym przekonaniu, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ działań określonych w przepisach prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dostępu do informacji publicznej w postaci protokołów kontroli, wydanych na skutek nich decyzji oraz wyroków sądów wydanych w tych sprawach w zakresie kontroli tłumaczy - osób fizycznych i spółek prowadzących działalność w latach 2008 - 2012. Ze względu na fakt, iż przedmiotem skargi na bezczynność jest nieudostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej powoływanej także jako "u.d.i.p", przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, czy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Niewątpliwie z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 1442 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.u.s.", wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem kierującym i reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną realizującą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych w Polsce. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w oparciu o ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w oparciu o statut stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 93). W myśl art. 68 u.s.u.s. do zakresu zadań działania Zakładu należy między innymi realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł, prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek, orzekanie przez lekarzy orzeczników Zakładu oraz komisje lekarskie Zakładu dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 u.s.u.s.). Podsumowując Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi podmiot realizujący zadania publiczne dysponujący majątkiem publicznym, a zatem objęty jest regulacją u.d.i.p. W dalszej kolejności należy zbadać, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacje publiczne. W tym celu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ustawodawca w sposób przykładowy wskazał informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Wśród nich możemy wyróżnić, dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zatem ustawodawca wprost określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, że udostępnieniu podlega m.in. treść aktów administracyjnych, do których bezspornie zaliczamy decyzje administracyjne, treść orzeczeń sądowych oraz dokumentację dotyczącą przeprowadzonych przez dany podmiot kontroli. W świetle powyższych wywodów należy wskazać, że żądane przez J. S. informacje niewątpliwe mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej", skoro wniosek o udostępnienie informacji dotyczy protokołów kontroli, wydanych na skutek nich decyzji oraz wyroków sądów wydanych w sprawach kontroli tłumaczy - osób fizycznych i spółek prowadzących powyższą działalność w latach 2008- 2012. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż podmiotem właściwym do przekazania kopii wyroków jest prezes odpowiedniego sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane do realizacji przewidzianych prawem zadań, a zatem kopie wyroków znajdujące się w dokumentacji posiadanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych służące do realizacji wykonywanych przez niego zadań publicznych. Mimo, że nie zostały wytworzone bezpośrednio przez ten podmiot, winny zostać udostępnione. Z uwagi na powyższe uznać trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pomiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zatem żądanie skarżącego winno prowadzić do udostępnienia przez zobowiązany podmiot informacji publicznej. W tym zakresie należy wyjaśnić, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej udzielił odpowiedzi na wniosek, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznych, ponieważ stanowią podstawę do zapisu informacji na koncie płatników składek i ubezpieczonych, a takie dane w myśl regulacji art. 50 u.s.u.s. podlegają udostępnieniu tylko podmiotom wskazanym w tymże przepisie. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że powoływanie się przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na art. 50 ust. 3 u.s.u.s. jako na przepis szczególny określający w odmienny sposób zasady i tryb dostępu do informacji publicznej jest całkowicie nieuzasadnione. Zgodnie ze wskazanym przepisem dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40, i na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45, mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego oraz wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Skoro art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się do informacji o zaewidencjonowanych składkach płatnika, to nie ma odniesienia do żądanych w rozpatrywanej sprawie informacji publicznych, jak też słusznie w skardze zauważył skarżący. Z kolei twierdzenie ZUS, iż nie posiada statystyk, ile przeprowadził postępowań kontrolnych dotyczących zakwestionowania rodzaju umowy pod względem prawidłowości odprowadzanych składek, w tym odrębnych statystyk dotyczących umów tłumaczenia, nie ma znaczenia, bowiem podmiot ten powinien czynić poszukiwania i w ich efekcie udostępnić dokumenty związane z prowadzonymi kontrolami, które znajdują się w jego posiadaniu, oczywiście po anonimizacji danych osobowych znajdujących się w tychże dokumentach. Stosownie do ustawy o informacji publicznej podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej ma obowiązek rozpoznać każdy wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podjąć czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody. Jeśli organ stwierdzi, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie znajdują się w formie nadającej się do udostępnienia i wymagają podjęcia dodatkowych działań, wówczas będzie zobligowany do podjęcia stosownych działań celem udostępnienia żądanych informacji. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającym zabiegiem wydaje się odszukanie określonych dokumentów i przygotowanie ich do udostępnienia. Nie zajdzie natomiast potrzeba przetworzenia informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, przy czym informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać przy tym należy, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Oceniając bezczynność organu, należy uznać, że nie miała ona charakteru rażącego. Organ, mimo że nie udostępnił żądanych przez J. S. informacji, to udzielił odpowiedzi po upływie kilkunastu dni od dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedstawiając własne stanowisko w sprawie. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku zobowiązując organ do udzielenia informacji publicznej w zakreślonym terminie, w oparciu o treść art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdził na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a., iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. A. P.